Entscheidungen
Verwaltungsrecht
Fahrtenbuchauflage, Firmenfuhrpark, Voraussetzungen, längere Auflage
Gericht / Entscheidungsdatum: OVG Lüneburg, Beschl. v. 22.09.2025 – 12 LA 8/24
Leitsatz des Gerichts:
Anordnungen von längeren Fahrtenbuchführungspflichten für den gesamten Firmenfuhrpark kommen jedenfalls unter folgenden Voraussetzungen in Betracht: Nach mindestens einer vorangegangenen Fahrtenbuchanordnung von geringerer Dauer und/oder geringerem Ausmaß verweigert sich die fahrzeughaltende Kapitalgesellschaft fortgesetzt ihrer Obliegenheit, ausreichende innerbetriebliche Vorkehrungen zur Fahreridentifikation zu treffen, obwohl weiterhin regelmäßig wiederkehrend mit ihren Firmenfahrzeugen punktebewertete, aber unaufklärbare Verkehrsverstöße begangen werden.
In pp.
Der Antrag der Klägerin, die Berufung gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 2023 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - 1. Kammer (Einzelrichterin) - zuzulassen, wird abgelehnt.
Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Zulassungsverfahren auf 72.000,- EUR festgesetzt.
Gründe
I.
Mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung wendet sich die Klägerin dagegen, dass das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen hat, die sie gegen den Bescheid des Beklagten vom 29. November 2019 (Bl. 64 ff. der Beiakte – BA 1) erhoben hat, durch den sie mit einer zwölfmonatigen Fahrtenbuchführungspflicht für alle 15 Fahrzeuge ihres Firmenfuhrparks (oder für etwaige Ersatzfahrzeuge) belegt wurde. Als Beginn der Fahrtenbuchführungspflicht bestimmte der Beklagte den Zeitpunkt des Eintritts der Bestandskraft seiner Anordnung.
Am 14. Juni 2019 um 9:55 Uhr auf der K 6 in A-Stadt und am 14. August 2019 auf der A 21 in E. wurden mit Firmenfahrzeugen der Klägerin (amtl. Kennz.: F. bzw. G.) Überschreitungen der zulässigen Höchstgeschwindigkeit begangen, und zwar um 27 km/h bzw. 43 km/h. In den deswegen geführten Bußgeldverfahren benannte die zeugenschaftlich angehörte Klägerin die für diese Verstöße verantwortlichen Fahrzeugführer nicht und erbrachten anderweitige behördliche Ermittlungen ebenfalls keinen Erfolg bei der jeweiligen Identifikation eines Fahrers vor Eintritt der Verfolgungsverjährung.
In seiner Fahrtenbuchanordnung vom 29. November 2019, auf die wegen der Einzelheiten ihres Inhalts Bezug genommen wird, begründete der Beklagte die Erstreckung der Fahrtenbuchführungspflicht auf auch andere Firmenwagen der Klägerin als die beiden oben genannten Tatfahrzeuge wie folgt: Nicht nur die Ermittlungen der Täter vom 14. Juni bzw. 14. August 2019, sondern auch diejenige der Täter zahlreicher vorangegangener Zuwiderhandlungen gegen Verkehrsvorschriften, die mit Firmenfahrzeugen der Klägerin begangen worden seien, seien daran gescheitert, dass die Klägerin an der Aufklärung der Zuwiderhandlungen nicht hinreichend mitgewirkt habe. Sie habe u. a. die Fahrzeugführer nicht benannt und ein Fahrzeugmanagement mit Aufzeichnungen, das ihr diese Benennung ermöglicht hätte, weder gehabt noch als Reaktion auf die (der vorliegenden) vorangegangenen Fahrtenbuchanordnungen aufgebaut. Eine spezielle Begründung für die zwölfmonatige Dauer der Fahrtenbuchführungspflicht enthält der Bescheid des Beklagten vom 29. November 2019 nicht.
Die Vorinstanz hat in ihrem auf die mündliche Verhandlung vom 13. Dezember 2023 ergangenen Urteil (Bl. 95 ff. der Gerichtsakte – GA –), auf das wegen der Einzelheiten seines Inhalts verwiesen wird, die Rechtmäßigkeit dieses Bescheides bejaht und zur Begründung u. a. ausgeführt: Die Anordnung lasse im Hinblick auf die Dauer der „Fahrtenbuchauflage“ keine Ermessensfehler erkennen. Auch das Verhalten des Fahrzeughalters bei der Aufklärung des Verkehrsverstoßes sowie etwaige Maßnahmen, die für die Zukunft weitere Verstöße verhindern sollten, könne die Behörde unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr würdigen. Eine nur sechsmonatige Verpflichtung liege noch im unteren Bereich einer effektiven Kontrolle und stelle daher keine übermäßige Belastung dar. Bei Fahrtenbuchanordnungen für diese Dauer werde in der Rechtsprechung ein intendiertes Ermessen angenommen, welches nicht oder jedenfalls nicht im Einzelnen begründet werden müsse.
Ihren Zulassungsantrag stützt die Klägerin auf die Zulassungsgründe der besonderen rechtlichen oder tatsächlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) der Rechtssache, der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) sowie der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).
Die Beteiligten haben unter dem 29. Januar 2025 zur Vermeidung einer Überraschungsentscheidung einen richterlichen Hinweis (Bl. 147 GA = Bl. 35 des Rechtsmittelbandes der elektronischen Gerichtsakte – RMBd eGA –) erhalten, auf den wegen seiner Einzelheiten Bezug genommen wird.
II.
Der Zulassungsantrag der Klägerin hat keinen Erfolg, weil die geltend gemachten Zulassungsgründe teilweise nicht hinreichend dargelegt sind und im Übrigen nicht vorliegen (§ 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO).
1. Schon mangels zureichender Darlegung beruft sich die Klägerin unter I. 1. ihrer Antragsbegründungsschrift ohne Erfolg (auch) auf den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.
Der Gesetzgeber hat mit diesem Zulassungsgrund der besonderen Schwierigkeiten der Rechtssache (negativ) an die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass eines Gerichtsbescheides (§ 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und die Übertragung des Rechtsstreits auf den Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO) angeknüpft. Hiernach weist eine Streitsache besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, wenn ihre Entscheidung voraussichtlich in tatsächlicher bzw. rechtlicher Hinsicht größere, d. h. überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen wird, die für den konkreten Fall und das konkrete Verfahren entscheidungserheblich sind (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 28.3.2017 - 12 LA 25/16 -, RdL 2017, 181 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 27, m. w. N.).
Eine hierauf bezogene Darlegung enthält die Antragsbegründungsschrift der Klägerin vom 19. Februar 2024 (Bl. 132 ff. GA = Bl. 23 ff. RMBd eGA) aber nicht. Eine solche Darlegung wird auch nicht durch die unrichtige These der Klägerin ersetzt, dort, wo Zweifel bestünden, ob die Gründe des Urteils die Entscheidung zu tragen vermöchten, sei „regelmäßig auch eine Zulassung wegen besonderer Schwierigkeit[en] im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO geboten“. Denn die Darlegung ernstlicher Richtigkeitszweifel ersetzt nicht diejenige des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO. Das gilt auch für die weitere hiesige Geltendmachung dieses Zulassungsgrundes unter II. 2. der Antragsbegründungsschrift der Klägerin.
Anders als die Klägerin vorbringt, ist dem Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zudem nicht etwa die Funktion beizulegen, eine „aufwendige Prüfung“ im Rahmen des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu erübrigen, „ob sich das Ergebnis der Entscheidung möglicherweise mit einer anderen Begründung als der vom Verwaltungsgericht gegebenen aufrechterhalten lässt“. Vielmehr ist weder die Prämisse richtig, dass allzu „aufwendige“ Prüfungen solcher Art ansonsten im Rahmen des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO stattzufinden hätten (vgl. zum gebotenen Umfang einer solchen Prüfung: BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004 - BVerwG 7 AV 4.03 -, DVBl. 2004, 838 f.), noch wäre es sinnvoll, in diesem Rahmen auch auf mit begrenztem Aufwand leistbare Prüfungen der Ergebnisrichtigkeit einer (nur) unzureichend begründeten erstinstanzlichen Entscheidung zu verzichten. Denn ein vorhersehbar erfolgloses Berufungsverfahren ist nicht nur für das Berufungsgericht, sondern für alle Prozessbeteiligten wesentlich aufwendiger als der obergerichtliche Austausch fehlerhafter Begründungselemente eines (bereits) im Zulassungsverfahren erkennbar ergebnisrichtigen Urteils.
2. Auch den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (vgl. dazu Nds. OVG, Beschl. v. 28.3.2017 - 12 LA 25/16 -, RdL 2017, 181 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 30) legt die Klägerin nicht ausreichend dar.
Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache, wenn sie eine grundsätzliche, fallübergreifende Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, die im allgemeinen Interesse der Klärung bedarf. Das ist nur dann zu bejahen, wenn die Klärung der Frage durch die im erstrebten Berufungsverfahren zu erwartende Entscheidung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder für eine bedeutsame Fortentwicklung des Rechts geboten erscheint.
Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie näher zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht.
Die Klägerin behauptet unter II. 1. c) ihrer Antragsbegründungsschrift, sowohl der Beklagte als auch das Verwaltungsgericht (auf S. 13 der Entscheidungsgründe) gingen davon aus, dass sie als Halterin der betroffenen Fahrzeuge aufgrund handelsrechtlicher Vorschriften verpflichtet gewesen wäre, Fahrtenbücher zu führen, und setzten sich damit in Widerspruch zu einer Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs. Deshalb sei vorliegend von einer grundsätzlichen Bedeutung der Angelegenheit im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auszugehen.
Diese „Darlegung“ lässt bereits die erforderliche Formulierung der Grundsatzfrage vermissen. Im Übrigen trifft es nicht zu, dass die Vorinstanz die bestehende (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 23.11.2023 - 12 ME 98/23 -, NdsVBl 2024, 118 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 13) Obliegenheit einer unternehmenstragenden Kapitalgesellschaft – wie der Klägerin –, eigene Vorkehrungen zu treffen, damit jederzeit festgestellt werden kann, wer welches ihrer Firmenfahrzeuge wann gefahren hat, speziell aus handelsrechtlichen Vorschriften hergeleitet hat.
An der Formulierung einer Grundsatzfrage fehlt es auch, soweit die Klägerin ihren Zulassungsantrag nachfolgend unter II. 2. der Antragsbegründungsschrift auf § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO stützt.
3. Die Zulassung einer Divergenzberufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) scheitert ebenfalls bereits an der unzureichenden Darlegung der Klägerin.
Der Zulassungsgrund der Divergenz ist nur anzunehmen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 21.5.2024 - 12 LA 156/22 -, BauR 2024, 1612 ff., hier zitiert nach juris, Rnrn. 54 f., m. w. N.), wenn das Verwaltungsgericht ausdrücklich oder doch hinreichend erkennbar einen fallübergreifenden Rechts- oder Tatsachensatz gebildet hat, der objektiv von der Rechtsprechung eines Divergenzgerichts abweicht, und seine eigene Entscheidung auf dieser Abweichung beruht. Weicht das Verwaltungsgericht nicht bewusst und ausdrücklich von einer divergenzfähigen Entscheidung ab, so ist eine Divergenz nur dann zu bejahen, wenn die Entscheidungsgründe ohne weitere Sachaufklärung unmittelbar und hinreichend deutlich einen abweichenden Rechts- oder Tatsachensatz erkennen lassen. Insbesondere ein nicht ausdrücklich formulierter divergenzfähiger Rechtssatz des Verwaltungsgerichts muss sich daher als abstrakte Grundlage der Entscheidung eindeutig und frei von vernünftigen Zweifeln aus der Entscheidung selbst ergeben. Eine Divergenz liegt nicht vor, wenn das Verwaltungsgericht gegen den Rechts- oder Tatsachensatz eines Divergenzgerichts nur dadurch verstoßen hat, dass es ihn im Einzelfall unzutreffend anwandte.
Dementsprechend erfordert die Darlegung einer Divergenz u. a., dass die beiden einander widerstreitenden abstrakten Rechts- oder Tatsachensätze des Verwaltungsgerichts einerseits und des Divergenzgerichts andererseits zitiert oder – sofern sie in der Entscheidung nicht bereits ausdrücklich genannt sind – herausgearbeitet und bezeichnet werden. Letzteres macht es grundsätzlich notwendig, dass sie der Zulassungsantragsteller selbst abstrakt ausformuliert. Außerdem muss er darlegen, dass die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf der Divergenz beruht.
Den „Darlegungen“ der Klägerin unter II. 1. e) der Antragsbegründungsschrift fehlt es hiernach bereits an der Gegenüberstellung der einander angeblich widerstreitenden abstrakten Rechts- oder Tatsachensätze des Verwaltungsgerichts einerseits und des Divergenzgerichts andererseits.
Dasselbe gilt, soweit die Klägerin ihren Zulassungsantrag auch unter II. 2. ihrer Antragsbegründungsschrift auf § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO stützt.
4. Die Geltendmachung des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO führt ebenfalls nicht zur Zulassung der Berufung. Denn einige der geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Begründung des angefochtenen Urteils liegen nicht vor (a bis c), und im Übrigen erweist sich das angefochtene Urteil aus anderen als den ihm beigegebenen Gründen als im Ergebnis richtig (d).
Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn auf Grund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts gewichtige gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist der Fall, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschl. v. 23.6.2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458 [1459]). Ist das Urteil mehrfach selbständig tragend begründet, müssen allerdings alle diese Begründungen in Frage gestellt werden. Die Richtigkeitszweifel müssen sich zudem auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004 - BVerwG 7 AV 4.03 -, a. a. O., hier zitiert nach juris, Rn. 9). Bei der Aufstellung der insoweit erforderlichen Prognose über den Ausgang des Berufungsverfahrens ist eine dem angefochtenen Urteil nachfolgende Änderung der Sach- oder Rechtslage mit folgenden Maßgaben zu berücksichtigen (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 18.3.2013 - 7 LA 181/11 -, VerkMitt 2013, Nr. 47, hier zitiert nach juris, Rn. 4, m. w. N.): Zum einen setzt die Berücksichtigung voraus, dass es nach dem materiellen Recht auf die Verhältnisse zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder der gerichtlichen Entscheidung ankommt. Das ist in Rechtsstreitigkeiten über Fahrtenbuchanordnungen der Fall, weil solche Anordnungen als Dauerverwaltungsakte einzuordnen sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 3.2.1989 - BVerwG 7 B 18.89 -, NJW 1989, 1624, hier zitiert nach juris, Rn. 6; Bay. VGH, Beschl. v. 18.5.2010 - 11 CS 22.1813 -, juris, Rn. 32), und gilt jedenfalls dann, wenn eine Anordnung – wie hier – noch keine innere Wirksamkeit erlangt hat, weil für den Beginn der Führungspflicht an den Zeitpunkt der Bestandskraft der Verfügung angeknüpft wurde. Zum anderen muss die Änderung der Sach- oder Rechtslage entweder rechtzeitig dargelegt und für die Beurteilung gerade derjenigen Richtigkeitszweifel erheblich sein, die der Zulassungsantragsteller bereits innerhalb der Frist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ausreichend geltend gemacht hat, oder aber sie muss – wie hier – Bedeutung im Rahmen einer Prüfung des Oberverwaltungsgerichts gewinnen, ob sich die angefochtene Entscheidung aus anderen als den ihr beigegebenen Gründen als richtig darstellt. Im Rahmen dieser Prüfung ist dann sowohl die Nachholung einer fehlenden Begründung – im Sinne der Bekanntgabe zum Zeitpunkt des Erlasses tatsächlich bereits angestellter, aber nicht im Bescheid mitgeteilter Ermessenserwägungen auf der Grundlage des § 45 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG – zu berücksichtigen (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 18.5.2010 - 11 CS 10.357 -, NJW 2011, 326 ff., hier zitiert nach juris, Rnrn. 19 ff. [27]) als auch eine nachträgliche Ergänzung vormaliger Ermessenserwägungen durch ein sogenanntes „Nachschieben von Gründen“ (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 29.4.2011 - 18 A 1491/10 -, NVwZ-RR 2011, 623 f., hier zitiert nach juris, Rnrn. 6 ff.). Die prozessuale Zulässigkeit solchen „Nachschiebens“ ergibt sich aus § 114 Satz 2 VwGO. Es ermöglicht allerdings keinen kompletten Austausch vormals fehlerhafter Ermessenserwägungen.
a) Die Klägerin wendet sich unter II. 1. c) ihrer Antragsbegründungsschrift gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts, in den wegen der Geschwindigkeitsüberschreitungen vom 14. Juni 2019 und 14. August 2019 geführten Bußgeldverfahren habe die Verfolgungsbehörde sämtliche ihr zumutbaren und gebotenen Ermittlungsmaßnahmen ergriffen und weitere Ermittlungen seien nicht erforderlich gewesen, nachdem die Klägerin infolge fehlender Aufzeichnungen die verantwortlichen Fahrzeugführer weder eindeutig bezeichnet habe noch über jene Angabe hinaus näher auf einen Kreis ihrer Beschäftigten habe eingrenzen können, dass es sich um ein „Poolfahrzeug“ gehandelt habe. Sie meint, in Ermangelung einer sich aus handelsrechtlichen Vorschriften ergebenden Fahrtenbuchführungspflicht habe für sie keine Obliegenheit bestanden, Vorkehrungen zu treffen, um den verantwortlichen Fahrzeugführer bezeichnen zu können.
Eine solche Obliegenheit ist jedoch aus den bereits von der Vorinstanz genannten Gründen – auch unabhängig von der Reichweite kaufmännischer Buchführungspflichten – zu bejahen (vgl. etwa Nds. OVG, Beschl. v. 23.11.2023 - 12 ME 98/23 -, NdsVBl. 2024, 118 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 13). Sie entspricht einem sachgerechten kaufmännischem Verhalten, das auch der Klägerin zumutbar ist, sodass sie sich darauf, dieses Verhalten nicht zeigen zu müssen, nicht erfolgreich berufen kann, um eine unzureichende eigene Mitwirkung in Abrede zu stellen.
b) Die Darlegungen unter II. 1. a) und b) der klägerischen Antragsbegründungsschrift sind unerheblich. Denn bereits aus den soeben unter II. 4. a) festgehaltenen Erwägungen hat eine unzureichende Mitwirkung der Klägerin in den Bußgeldverfahren vorgelegen. In Fällen von Firmen- als Tatfahrzeugen kommt es grundsätzlich weder auf die Erkennbarkeit eines verantwortlichen Fahrers auf einem Messfoto noch auf die Zeitnähe der Übersendung des Anhörungsbogens an (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 23.11.2023 - 12 ME 98/23 -, a. a. O.). Einer unternehmenstragenden Kapitalgesellschaft obliegt es nämlich, ihre Fahrzeugführer gerade unabhängig von solchen Fotos und dem individuellen Erinnerungsvermögen ihrer Beschäftigten identifizierbar zu machen. Vor diesem Hintergrund hätte die Klägerin ein Ermittlungsdefizit in den Bußgeldverfahren nur noch dadurch aufzeigen können, dass sie dargelegt hätte, dass die jeweiligen Verfolgungsbehörden auch ohne ihre, der Klägerin, Mitwirkung einen Zwischenstand der Ermittlungen erreicht gehabt hätten, mit dem sie bereits „auf der Zielgerade“ zur Identifikation des jeweiligen Fahrzeugführers angelangt gewesen wären, sie dann aber leichtfertig einen nun greifbar gewordenen Ermittlungserfolg vergeben hätten (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 14.4.2021 - 12 ME 39/21 -, VkBl. 2021, 1153 f., hier zitiert nach juris, Rn. 16). Das ist hier aber weder dargelegt noch ersichtlich.
c) Nicht zu überzeugen vermögen ferner die Ausführungen der Klägerin unter II. 1. d) der Antragsbegründungsschrift. Die Fahrtenbuchanordnung ist keine „Sanktion“ für ein nicht „erwartungsgemäßes Ergebnis“ der Mitwirkung der Klägerin. Es besteht hier kein Raum für eine regelmäßige Differenzierung zwischen Mitwirkung und Mitwirkungserfolg. Bei fehlenden eigenen Vorkehrungen zur Firmenfahreridentifikation kann sich eine unternehmenstragende Kapitalgesellschaft nicht durch subjektives Bemühen oder fruchtlosen guten Willen entlasten. Denn dergleichen lässt in zukünftigen vergleichbaren Fällen weiterhin eine Feststellung des verantwortlichen Fahrers nicht erwarten. Will die Klägerin also von einer behördlich kontrollierten Fahrtenbuchführungspflicht verschont bleiben, müssen ihre eigenen Beiträge zur Identifikation des verantwortlichen Firmenfahrers im Bußgeldverfahren – grundsätzlich ausnahmslos – zielführend sein.
d) Unter II. 2. ihrer Antragsbegründungsschrift kritisiert die Klägerin zutreffend, das Verwaltungsgericht habe (im ersten Absatz auf der Seite 17 der Urteilsabschrift) ausschließlich begründet, weshalb eine Fahrtenbuchanordnung von lediglich sechs Monaten nicht als ermessensfehlerhaft und/oder als übermäßige Belastung zu beanstanden sei, obwohl mit der abgewiesenen Klage die hier umstrittene Anordnung (auch) hinsichtlich der in Wahrheit festgesetzten Dauer der Fahrtenbuchführungspflicht von zwölf Monaten angegriffen worden sei. Sie beanstandet, in Anbetracht dieser Dauer könne gerade nicht mehr von einem intendierten Ermessen ausgegangen werden, weshalb vorliegend durch den Beklagten bereits in dem angefochtenen Bescheid eine ausdrückliche Begründung für sowohl die zwölfmonatige Dauer der Fahrtenbuchführungspflicht als auch die konkludente Verneinung einer auf dieser Dauer in Verbindung mit der Vielzahl betroffener Fahrzeuge beruhenden übermäßigen Belastung ihrer selbst, der Fahrzeughalterin, zu geben gewesen wäre.
Den – auf den gerichtlichen Hinweis vom 29. Januar 2025 erfolgten – Vortrag des Beklagten (Schriftsatz v. 13.2.2025 – Bl. 40 f. RMBd eGA), die Begründung für die Fristdauer der umstrittenen Anordnung habe er bereits in seinem (erstinstanzlichen) Schriftsatz vom 3. März 2020 (Bl. 32 – Rückseite – GA) nachträglich gegeben, und er ergänze seine Begründung nunmehr gestützt auf weitere mit Firmenfahrzeugen der Klägerin begangene Verkehrsverstöße, deren Täter nicht ermittelt worden seien, nimmt die Klägerin zudem zum Anlass für folgende Erwiderung:
Es werde bestritten, dass sich der Beklagte vor Erlass des angefochtenen Bescheides mit seinem Auswahlermessen hinsichtlich der Dauer der Frist tatsächlich auseinandergesetzt habe. Gegenteiliges könne nicht allein aus dem Umstand geschlossen werden, dass er das Doppelte der als Mindestmaß etablierten Zeitspanne als Dauer der Fahrtenbuchführungspflicht festgesetzt habe. Denn dann gäbe es keinen einzigen Fall, in dem davon auszugehen wäre, dass die Behörde das ihr obliegende Ermessen tatsächlich nicht oder gedankenlos ausgeübt habe. Es bedürfte folglich weiterer sich aus dem angefochtenen Bescheid ergebender Anhaltspunkte für eine Ermessensausübung. Derartige Anhaltspunkte fehlten hier im Gegensatz zu jenem Fall, den der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (vgl. Beschl. v. 18.5.2010 - 11 CS 10.357 -, juris) zu beurteilen gehabt habe. Allein die Aufzählung der Umstände, die im Rahmen einer Ermessensausübung zu berücksichtigen gewesen wären, in dem Schriftsatz des Beklagten vom 13. Februar 2025 erlaube es ebenfalls nicht, auf die Ausübung des hinsichtlich der Dauer der Führungspflicht bestehenden Auswahlermessens zu schließen. Denn sämtliche insoweit benannten Umstände würden von dem Beklagten auch zur Begründung des Vorliegens der grundlegenden Voraussetzungen für die Anordnung der Fahrtenbuchführungspflicht sowie für deren Erstreckung auf den gesamten Firmenfuhrpark herangezogen.
Dagegen könne aus den Umständen, dass der Beklagte die grundlegenden Voraussetzungen für die Anordnung der Fahrtenbuchführung sowie deren Erstreckung auf den gesamten Firmenfuhrpark bereits im angefochtenen Bescheid sehr ausführlich begründete habe, der Umkehrschluss gezogen werde, dass er die Dauer der Führungspflicht gedankenlos festsetzte, ohne Ermessen auszuüben. Für Letzteres spreche des Weiteren, dass er zu dieser Dauer nicht bereits in seiner Klageerwiderung, sondern erst in dem Schriftsatz vom 3. März 2020 Stellung genommen habe.
Davon abgesehen habe der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 13. Februar 2025 nicht ausgeführt, welche Ermessenserwägungen bei Erlass der Anordnung angeblich angestellt worden seien, sondern lediglich die Umstände aufgezählt, die im Rahmen einer Ermessensausübung zu berücksichtigen seien. Allein dies stelle jedoch keine sachgerechte Ermessenausübung dar. Seine Stellungnahme vom 13. Februar 2025 genüge hiernach nicht den Anforderungen, die an die ordnungsgemäße Begründung einer Ermessensentscheidung zu stellen seien, weil sie nicht die Gesichtspunkte erkennen lasse, von denen er bei der Ausübung seines Ermessens (angeblich) ausgegangen sei. Hierfür müsste nämlich insbesondere das „Für und Wider“ der getroffenen Entscheidung deutlich werden, weshalb die Gründe anzuführen seien, die die Behörde bewogen hätten, bestimmten Gesichtspunkten den Vorrang zu geben. Daran fehle es nach wie vor. Der Beklagte lege schließlich nicht – wie geboten – dar, von welchem Entscheidungsspielraum er hinsichtlich der Festsetzung der Dauer ausgegangen sei. Die Abwägung eines „Für und Wider“ erfolge in keiner Weise.
Diese Ausführungen der Klägerin vermögen den beschließen Senat nicht zu überzeugen. Der angefochtene Bescheid ist in der Fassung, die er im gerichtlichen Verfahren durch die nachträgliche Ergänzung und Ausweitung seiner Begründung für die Dauer und Verhältnismäßigkeit der Fahrtenbuchführungspflicht in den Schriftsätzen des Beklagten vom 3. März 2020 und 25. Februar 2025 erhalten hat, rechtmäßig.
aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 31a Abs. 1 StVZO für die ergangene Anordnung einer Fahrtenbuchführungspflicht sind gegeben. Dies ist bereits in dem angefochtenen Bescheid schlüssig begründet worden. Auch die im Zulassungsverfahren dagegen erhobenen Einwände der Klägerin überzeugen – wie bereits vorstehend ausgeführt – nicht. Zu weiteren obergerichtlichen Ausführungen im Rahmen der amtswegigen Prüfung des Bescheides gibt der Sachverhalt keinen Anlass.
bb) Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin darauf, dass hinsichtlich der hiesigen Festlegung der Dauer der Fahrtenbuchführungspflicht auf zwölf Monate ein Ermessensausfall zu verzeichnen sei.
Die Bildung der richterlichen Überzeugung, ob und ggf. welche Erwägungen der ursprünglichen Festlegung der Dauer einer Fahrtenbuchführungspflicht zugrunde gelegen haben, betrifft eine Tat- und keine Rechtsfrage. Es gilt daher der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO), welcher der Annahme zuwiderläuft, es gebe eine Beweisregel, dass sich neben der Festlegung der Frist als solcher aus dem angefochtenen Bescheid weitere inhaltliche Anhaltspunkte dafür ergeben müssten, dass diese Festlegung nicht ohne jede Ermessensausübung oder gedankenlos vorgenommen worden sei. Solche Anhaltspunkte sind daher keine zwingende Voraussetzung für eine auf Indizien gestützte tatsächliche Feststellung, dass Ermessen ausgeübt worden ist.
Gegen einen Ermessensausfall spricht zunächst die Überlegung, dass wegen der fehlenden gesetzlichen Vorgabe für die Dauer der Fahrtenbuchführungspflicht und der hier im Ergebnis erfolgten behördlichen Verdoppelung der – in der niedersächsischen Bemessungspraxis als Mindestdauer etablierten – Zeitspanne von sechs Monaten die Annahme der Klägerin fernliegt, der Beklagte habe sein (auch) die Dauer der Führungspflicht einschließendes Auswahlermessen nicht erkannt oder gänzlich gedankenlos ausgeübt. Dagegen spricht ferner, dass sich die Dauer der Frist im Anordnungssatz des angefochtenen Bescheides findet und dass sie dort in Fettdruck hervorgehoben ist. Es ist fernliegend, dass eine solche Regelung dort aufgenommen wurde, ohne dass sich der den Bescheid erlassende Bedienstete der Fachbehörde über den vorhandenen Spielraum bei der Bemessung (auch) der Frist im Klaren war, oder dass er sich keine Gedanken über dessen Ausfüllung gemacht hat.
Diese Gedanken hat der Beklagte vielmehr im Kern bereits im letzten (durch eine Leerzeile abgetrennten) Absatz auf der Seite 2 seines Schriftsatzes vom 3. März 2020 glaubhaft genannt. Sie bestanden hiernach darin, dass die Anordnung an zwei schon für sich genommen erhebliche Verkehrsverstöße anknüpfte, dass die Klägerin aufgrund einer ihr obliegenden, aber mangelnden Selbstorganisation die Aufklärung von Verkehrsordnungswidrigkeiten behindert habe und dass sie durch die einjährige Verpflichtung nicht mit einem unverhältnismäßigen innerbetrieblichen Verwaltungsaufwand belastet werde. Denn diese Verpflichtung trete lediglich an die Stelle der ihr zwar obliegenden, aber unterlassenen Selbstorganisation. Der Beklagte hat diese Begründung dann noch einmal präzisiert, indem er in seinem Schriftsatz vom 13. Februar 2025 mitgeteilt hat, er habe auch berücksichtigt, dass die Klägerin eine bereits vorangegangene Fahrtenbuchanordnung nicht zum Anlass genommen habe, ein Fahrzeugmanagement aufzubauen.
Es bestehen keine zureichenden Anhaltspunkte dafür, dass diese Überlegungen nicht bereits beim Erlass des angefochtenen Bescheides angestellt worden sind. Anzunehmen ist lediglich, dass der Fokus der Ermessensausübung im vorliegenden Falle nicht auf die Länge der Frist, sondern auf die Erstreckung der Anordnung auf den gesamten Firmenfuhrpark gelegt worden ist, weil darin und nicht in der Fristlänge die entscheidende Besonderheit der behördlichen Maßnahme gesehen wurde. Dies erklärt dann auch, weshalb sich die Begründung des angefochtenen Bescheides zwar zu den tatbestandlichen Voraussetzungen der Anordnung und deren Erstreckung auf den Firmenfuhrpark, nicht aber zu den Gründen für die Bemessung der Dauer der Fahrtenbuchführungspflicht verhält. Eine überzeugende Schlussfolgerung auf einen Ermessensausfall kann demgegenüber auch nicht aus dem Einlassungsverhalten des Beklagten im gerichtlichen Verfahren gezogen werden. Denn erst nach dessen Klageerwiderung hat die Klägerin erstmalig die (vermeintlich) unverhältnismäßige Dauer der Fahrtenbuchführungspflicht gerügt.
Durch seine Mitteilung der ursprünglichen Erwägungen zur Fristbemessung im gerichtlichen Verfahren hat der Beklagte die Begründung seines angefochtenen Bescheides gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG) nachträglich in zulässiger Weise ergänzt.
Inhaltlich ist gegen diese Erwägungen nichts zu erinnern. Zumindest in ihrer Gesamtheit tragen bereits sie die Bemessung (auch) der einjährigen Dauer der Frist ausreichend. Die Kritik der Klägerin, die Stellungnahme des Beklagten vom 13. Februar 2025 genüge nicht den Anforderungen, die an die ordnungsgemäße Begründung einer Ermessensentscheidung zu stellen seien, weil sie nicht die Gesichtspunkte erkennen lasse, von denen der Beklagte bei der Ausübung seines Ermessens ausgegangen sei, geht hinsichtlich der Wiedergabe der ursprünglichen Ermessenserwägungen fehl. Denn diese Gesichtspunkte werden dort in folgender Angabe zutreffend zusammengefasst: Es seien das Gewicht der Verkehrsverstöße, ihre Häufigkeit, der Umstand einer wiederholten „Fahrtenbuchauflage“ und das Verhalten des „Fahrzeugführers“ (gemeint ist hier offenkundig „Fahrzeughalters“, da der Fahrzeugführer ja gerade unbekannt geblieben ist) bei der Aufklärung in die Ermessensausübung eingeflossen. Im Übrigen enthält nicht erst dieser Schriftsatz, sondern bereits derjenige vom 3. März 2020 das Wesentliche der Gesichtspunkte. Zur hinreichenden Begründung der Ermessensentscheidung erforderlich waren schließlich hier auch weder eine über den Inhalt des Schriftsatzes vom 3. März 2020 hinausgehende Auseinandersetzung mit dem „Für und Wider“ von weniger als zwölf Monate betragenden Varianten einer Fahrtenbuchführungsfrist noch die Quantifizierung des rechtlichen Rahmens, den der Beklagte der Fristlänge im vorliegenden Einzelfall durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip gezogen sah. Denn es müssen grundsätzlich nur diejenigen Gesichtspunkte begründend benannt werden, die bei der Ermessensausübung positiv für die Wahl der Fristlänge bestimmend geworden sind und nicht etwa auch Erwägungen angestellt werden, die gegen die eine oder andere Variante einer Verkürzung sprachen oder sich mit dem angenommenen Abstand der getroffenen Festlegung von der Grenze zu einer unzulässigen Dauer auseinandersetzen. Die Begründung einer Fahrtenbuchführungsfrist erfordert weder die Vornahme und Dokumentation einer quasi planungsrechtlichen Abwägung und Variantenprüfung, noch bemisst sie eine Sanktion und könnte dann zu Erwägungen auf dem Niveau der Ausfüllung eines Strafrahmens zwingen.
Es bestehen auch keine Bedenken gegenüber der Rechtmäßigkeit der in dem Schriftsatz vom 13. Februar 2025 „nachgeschobenen“ weiteren Ermessenserwägungen des Beklagten, die darauf gestützt werden, dass zwischenzeitlich weitere Zuwiderhandlungen gegen Verkehrsvorschiften bekannt geworden sind, die mit Firmenfahrzeugen der Klägerin begangen wurden, aber mangels entsprechender innerbetrieblicher Vorkehrungen erneut hinsichtlich der Identität des Fahrzeugführers unaufgeklärt geblieben sind. Denn wie der Senat bereits oben unter II. 4. vor a) näher begründet hat, ist ein solches „Nachschieben“ von Ermessenserwägungen bei Fahrtenbuchanordnungen zulässig, und es bedarf keiner weiteren Erläuterung, dass die hier ergänzend angeführten Geschehnisse eine mangelnde Einsichtsbereitschaft der Klägerin in das Ausmaß ihrer ordnungsrechtlichen Obliegenheiten erkennen lassen, die der Beklagte zu Recht in Ausübung seines Ermessens als zusätzlichen Gesichtspunkt würdigt, der hier die Länge und Erstreckung der Fahrtenbuchführungspflicht auf den gesamten Firmenfuhrpark rechtfertigt.
Soweit die Klägerin gleichwohl speziell die zwölfmonatige Länge der Fahrtenbuchführungspflicht problematisiert, verkennt sie ersichtlich die insoweit anzulegenden Maßstäbe. Obgleich eine Fahrtenbuchführungspflicht von nur moderater Dauer den tatsächlichen und rechtlichen Regelfall darstellt, ist die Anordnung einer ein- oder mehrjährigen (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 18.5.2010 - 11 CS 10.357 -, NJW 2011, 326 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 27, m. w. N.) und sogar einer unbefristeten (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 28.5.2002 - 10 S 1408/01 -, NZV 2002, 431 f., hier zitiert nach juris, Rn. 8) Fahrtenbuchführung für den gesamten Firmenfuhrpark eines Unternehmens nicht völlig ausgeschlossen. Ein- oder mehrjährige umfassende Führungspflichten sind nicht etwa erst dann in Betracht zu ziehen, wenn die Geschäftsleitung des betroffenen Unternehmens durch die fortgesetzte Unterlassung der ihr obliegenden eigenen Vorkehrungen zur Fahreridentifikation gezielt die Aufklärung von Zuwiderhandlungen ihrer Beschäftigten hintertreibt, um z. B. deren Bereitschaft zu fördern, sich im Interesse der Einhaltung geschäftlicher Termine über Verkehrsvorschriften hinwegzusetzen. Vielmehr lassen sich ein- oder mehrjährige umfassende Führungspflichten bereits unter folgenden Voraussetzungen in Erwägung ziehen: Nach mindestens einer vorangegangenen Fahrtenbuchanordnung von geringerer Dauer und/oder geringerem Ausmaß verweigert sich die fahrzeughaltende Kapitalgesellschaft fortgesetzt ihrer Obliegenheit, ausreichende innerbetriebliche Vorkehrungen zur Fahreridentifikation zu treffen, obwohl weiterhin regelmäßig wiederkehrend mit ihren Firmenfahrzeugen punktebewertete, aber unaufklärbare Verkehrsverstöße begangen werden. Diese Sichtweise ist gerechtfertigt. Denn werden aus demselben Firmenfuhrpark heraus dergestalt Verkehrsdelikte begangen, erzwingt auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht, dass dem Firmenfahrzeughalter, der die Unaufklärbarkeit mitverursacht und dadurch als Zweckveranlasser eine Deliktshäufung begünstigt hat, weiterhin zahlreich Gelegenheit gegeben wird, in Zeiten zwischen (zu) kurzen und nicht nahtlos aufeinanderfolgenden oder während nicht umfassender Fahrtenbuchführungspflichten nur unzureichende Beiträge zur Fahreridentifikation zu leisten. Dies wiederum ergibt sich daraus, dass eine Fahrtenbuchführungspflicht der Gefahrenabwehr dient und keinen Sanktionscharakter hat, der ihre Dauer anhand des Schuldprinzips von vornherein begrenzen müsste. Die Effektivität der Abwehr der Gefahren, denen eine Fahrtenbuchanordnung entgegenwirkt, muss also nicht schon deshalb reduziert werden, um einem widerspenstigen Firmenfahrzeughalter unabhängig davon Raum zur Selbstorganisation einer effektiven Fahreridentifikation zu geben, ob er diese Gelegenheit überhaupt nutzen will und wird. Ist für längere Zeiträume begründet davon auszugehen, dass Letzteres gerade nicht der Fall sein wird, kann folglich auch die Dauer der Fahrtenbuchführungspflicht weiträumiger bemessen werden. Die Länge der hiernach zu rechtfertigenden Frist hängt dabei regelmäßig mit dem Grad der bislang gezeigten Widerspenstigkeit des Halters gegenüber der Erfüllung seiner Obliegenheiten im Bußgeldverfahren zusammen. Dabei sind nicht nur Art und Ausmaß der gezeigten Verweigerungshaltung zu betrachten, sondern stellt auch die Berücksichtigung etwaiger Verstöße gegen vorangegangene Fahrtenbuchanordnungen einen der potentiell ermessensleitenden Gesichtspunkte dar.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 sowie 52 Abs. 1 GKG. Sie orientiert sich an den Vorschlägen unter den Nrn. 1.5 Satz 1 und 46.11 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in jener Fassung der Änderungen vom 18. Juli 2013 (NordÖR 2014, 11), die zu dem Zeitpunkt Gültigkeit beansprucht hat, zu dem die Klägerin mit ihrem Zulassungsantrag den zweiten Rechtszug einleitete. Die Angaben der Klägerin in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung (Bl. 95 – Rückseite – GA) über die zwischenzeitliche Reduktion der Anzahl der selbst gehaltenen Fahrzeuge in ihrem Fahrzeugpool ist für die Streitwertbemessung unerheblich, weil die Fahrtenbuchanordnung auf bis zu 15 Ersatzfahrzeuge erstreckt wurde.
Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).
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