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Verwaltungsrecht

Untersagung Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge, Alkoholfahrt, MPU, Weigerung

Gericht / Entscheidungsdatum: OVG Saarbrücken, Urt. v. 23.05.2025 – 1 A 176/23

Leitsatz des Gerichts:

1. § 3 FeV findet in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) und y) StVG a.F. eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage.
2. Jedenfalls für das im Anschluss an eine Trunkenheitsfahrt mit einem erlaubnisfreien Fahrzeug bei einer BAK von 1,83 ausgesprochene Verbot, solche Fahrzeuge zu führen, stellt § 3 FeV eine hinreichend bestimmte und verhältnismäßige Rechtsgrundlage dar.
3. Zur zulässigen Reichweite der Begutachtungsanordnung, wenn die Anlasstat mit einem fahrerlaubnisfreien Kraftfahrzeug begangen wurde.

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In pp.

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 25. Oktober 2023 – 5 K 108/22 – wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

In Streit steht die Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge ohne Hilfsantrieb.

Der pp. geborene Kläger war vormals Inhaber einer Fahrerlaubnis der Klassen A1 und M sowie B und L.

Am 20. Februar 2014 verurteilte das Amtsgericht pp. den Kläger wegen fahrlässiger Trunkenheit im Verkehr zu einer Geldstrafe, entzog ihm die Fahrerlaubnis und untersagte der Fahrerlaubnisbehörde, ihm vor Ablauf von sechs Monaten eine neue Fahrerlaubnis zu erteilen. Dem Urteil liegt zugrunde, dass der Kläger am 28. November 2013 einen Pkw mit einer Blutalkoholkonzentration von 1,75 ‰ im Straßenverkehr gesteuert hatte.

Ein nervenärztliches Gutachten hielt am 10. Juli 2014 fest, der Kläger leide an einem Residuum einer schizophrenen Psychose ohne akute Exazerbation und befinde sich in stabilem Zustand bei regelmäßiger nervenärztlicher Behandlung. Er nehme regelmäßig Leponex ein. Die Fahreignung sei bezüglich der Psychose und der Medikation gegeben. Überlagernd komme ein Alkoholmissbrauch hinzu. Von daher sei die Fahreignung erst gegeben, wenn der Kläger die medizinisch-psychologische Untersuchung bestanden habe.

Im Juli 2014 und September 2015 gestellte Anträge auf Neuerteilung der Fahrerlaubnis blieben ohne Erfolg, weil der Kläger der Aufforderung, ein medizinisch-psychologisches Fahreignungsgutachten vorzulegen, nicht nachkam.

Mit Strafbefehl des Amtsgerichts pp. vom 15. November 2017 (Rechtskraft: 7. Dezember 2017) wurde der Kläger wegen fahrlässiger Trunkenheit im Verkehr (BAK: 1,71 ‰) in Tateinheit mit vorsätzlichem Fahren ohne Fahrerlaubnis (Kleinkraftrad Vespa) zu einer Geldstrafe verurteilt. Der Verwaltungsbehörde wurde für die Dauer eines Jahres untersagt, ihm eine neue Fahrerlaubnis zu erteilen.

Am 27. April 2020 erging gegen den Kläger ein am 18. Juni 2020 in Rechtskraft erwachsener Strafbefehl des Amtsgerichts pp., mit dem er wegen fahrlässiger Gefährdung des Straßenverkehrs zu einer Geldstrafe verurteilt und der Verwaltungsbehörde für die Dauer von 18 Monaten die Erteilung einer Fahrerlaubnis untersagt wurde. Der Entscheidung liegt zugrunde, dass der Kläger am 12. Juli 2019 ein Mofa mit Sozia im Straßenverkehr im Zustand alkoholbedingter Fahruntüchtigkeit (BAK von 1,83 ‰) führte, über das er wegen seiner Alkoholisierung die Kontrolle verlor, so dass er samt Sozia stürzte.

Mit Schreiben vom 17. August 2020, dem Kläger am Folgetag zugestellt, teilte der Beklagte ihm mit, dass er wegen des zuletzt genannten Vorfalls erhebliche Bedenken an der Eignung des Klägers zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge im öffentlichen Straßenverkehr hege. Gemäß § 3 in Verbindung mit § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV werde daher die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung bis spätestens 15. September 2020 angeordnet. In dem Gutachten solle zu der Frage Stellung genommen werden, ob „zu erwarten ist, dass (der Kläger) auch zukünftig ein Fahrzeug unter Alkoholeinfluss im Straßenverkehr führen (wird) oder als Folge eines unkontrollierten Alkoholkonsums Beeinträchtigungen vorliegen, die das sichere Führen eines fahrerlaubnisfreien Fahrzeugs in Frage stellen.“ Der Kläger wurde darauf hingewiesen, dass die Behörde bei Verweigerung der Untersuchung oder Nichtvorlage des geforderten Gutachtens gemäß § 11 Abs. 8 FeV auf seine Nichteignung zum Führen von Fahrzeugen schließen könne, was die Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge zur Folge haben würde.

Nachdem der Kläger der Anordnung keine Folge geleistet hatte, hörte der Beklagte ihn mit Schreiben vom 19. Oktober 2020 zu seiner Absicht an, ihm das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge im öffentlichen Straßenverkehr zu untersagen.

Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 2. November 2020 wurde dem Kläger unter Verweis auf § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 11 Abs. 8 FeV sofort vollziehbar das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge untersagt. Weiter wurde er unter Androhung unmittelbaren Zwangs aufgefordert, seine „Mofa-Prüfbescheinigung“ abzugeben (§ 3 Abs. 1 Satz 2 FeV). In der Begründung des Bescheides heißt es unter anderem, die Untersagung gelte insbesondere auch für Fahrräder, deren Gebrauch ein gesteigertes Maß an Balance erfordere, womit gleichzeitig gehobene Anforderungen an den Gleichgewichtssinn zu stellen seien.

Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch und ersuchte das Verwaltungsgericht im Januar 2021 um Eilrechtsschutz. Der Bescheid sei unverhältnismäßig. Es sei unzulässig, aus dem Vorfall mit einem Kraftfahrzeug vom 12. Juli 2019 und der unterbliebenen Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens auf seine Ungeeignetheit zu schließen, ein Fahrrad zu führen. Ein Fahrrad sei mangels Motorisierung bei weitem weniger gefährlich als ein Kraftfahrzeug. Der Bescheid beraube ihn seiner Fortbewegungsfreiheit und bedrohe seine berufliche Existenz. Er wohne in A-Stadt und arbeite in pp.. Für die Bewältigung des Arbeitswegs sei er auf das Fahrrad angewiesen.

Der Antrag auf Eilrechtsschutz blieb in erster Instanz ohne Erfolg.1 Unter Änderung dieser Entscheidung stellte der Senat mit Beschluss vom 3. Mai 2021 – 1 B 30/21 – im Wege einer Interessenabwägung die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung mit der Maßgabe wieder her, dass es dem Kläger vorläufig erlaubt blieb, im öffentlichen Straßenverkehr ein erlaubnisfreies Fahrzeug ohne Hilfsantrieb und ohne Mitnahme anderer Personen zu führen. Der Kläger habe nicht dargetan, dass der angefochtene Bescheid wegen des Fehlens der Voraussetzungen des § 11 Abs. 8 FeV rechtswidrig sei. Insbesondere sei die ihm gesetzte Frist zur Vorlage eines Fahreignungsgutachtens zwar knapp, aber fallbezogen noch ausreichend bemessen. Gleichwohl sei das Hauptsacheverfahren ergebnisoffen. Das Bundesverwaltungsgericht habe mit Urteil vom 4.12.2020 – 3 C 5/20 – deutlich in Frage gestellt, ob die Untersagung des Führens erlaubnisfreier Fahrzeuge gemäß § 3 FeV in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG eine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage finde. Zudem habe es die Frage aufgeworfen, ob die in § 3 Abs. 2 FeV zur Klärung von Eignungszweifeln angeordnete entsprechende Anwendung der §§ 11 ff. FeV mit Blick auf das gegenüber Kraftfahrzeugen in der Regel geringere Gefährdungspotential erlaubnisfreier Fahrzeuge verhältnismäßig sei.

Mit Urteil vom 5. Mai 2022 verurteilte das Amtsgericht pp. den Kläger wegen fahrlässiger Trunkenheit im Verkehr in Tateinheit mit vorsätzlichem Fahren ohne Fahrerlaubnis zu einer auf Bewährung ausgesetzten Freiheitsstrafe von vier Monaten. Der Fahrerlaubnisbehörde wurde untersagt, dem Kläger vor Ablauf eines Jahres eine neue Fahrerlaubnis zu erteilen. Dem Urteil liegt zugrunde, dass der Kläger am 13. Dezember 2021 ein erlaubnispflichtiges Kleinkraftrad (Motorroller) im Straßenverkehr führte, obwohl er infolge vorangegangenen Alkoholgenusses (BAK: 1,66 ‰) und Amphetamin-Konsums (0,016 mg/l Amphetamin) fahruntüchtig war. Der Kläger erklärte hierzu unter anderem, er habe lediglich schnell zur Tankstelle fahren wollen, um Bier zu kaufen, nachdem Freunde zu Besuch gekommen seien. Erst während der Fahrt habe er festgestellt, dass der ihm überlassene Roller mehr als 25 km/h fahre. Der Drogenkonsum sei auf die Ausnahmesituation zurückzuführen, dass ein flüchtiger Bekannter ihm eine Bahn Amphetamin angeboten habe.2

Die nach erfolglosem Abschluss des Widerspruchsverfahrens3 am 31. Januar 2022, einem Montag, erhobene Klage mit dem (wörtlichen) Antrag,

den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2020 mit der Maßgabe aufzuheben, dass es dem Kläger erlaubt bleibt, im öffentlichen Straßenverkehr ein erlaubnisfreies Fahrzeug ohne Hilfsantrieb und ohne Mitnahme anderer Personen zu führen,

hat der Kläger im Wesentlichen damit begründet, § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG sei keine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) für den in § 3 FeV vorgesehenen Eingriff. Eine Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge habe der Gesetzgeber mit der Verordnungsermächtigung – wie sich aus einem Vergleich mit § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. c), q) und r) StVG ergebe – weder gewollt noch gestattet. Zu welchen Maßnahmen § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG unter welchen Voraussetzungen ermächtige, sei nicht erkennbar. Der Verordnungsgeber könne für erlaubnisfreie Fahrzeuge nicht an Vorschriften wie § 2 Abs. 4, 5 und 8 StVG anknüpfen, die selbst eine Regelung zur (Kraftfahr-) Eignung sowie zur Beibringung eines Gutachtens in Zweifelsfällen enthalte. Zudem fehle es für fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge an einer mit § 3 StVG vergleichbaren Vorgabe zur Entziehung der Fahrerlaubnis bei fehlender Eignung. Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Dezember 2020 – 3 C 5/20 – führten diese Erwägungen dazu, dass die Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge keine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage habe. Zudem hat der Kläger seine Ansicht bekräftigt, es sei unverhältnismäßig, ihm das Führen sämtlicher erlaubnisfreier Fahrzeuge, etwa eines Fahrrads, zu untersagen. Der für die Gutachtenanordnung anlassgebende Verkehrsunfall vom 12. Juli 2019 sei mit einem Mofa erfolgt. Das von der Untersagungsverfügung erfasste Fahrradfahren sei damit nicht vergleichbar. Die Geschwindigkeiten, die mit einem Mofa zu erzielen seien, seien nicht nur höher, sondern vor allem auch konstanter und damit gefährlicher als das Pedal-Treten mit bloßer Muskelkraft.

Der Beklagte ist dem entgegengetreten und hat unter anderem die Verhältnismäßigkeit der streitbefangenen Maßnahme betont. Auch wenn der Gesetzgeber keine Erlaubnispflicht für Fahrräder vorsehe, setze er doch bei jedem Führer eines Fahrzeugs die Fahreignung voraus. In dem Zustand, in dem der Kläger am 12. Juli 2019 am Straßenverkehr teilgenommen habe, hätte er auch auf dem Fahrrad eine erhebliche Gefahr für andere Verkehrsteilnehmer und letztlich für sich selbst dargestellt. Darüber hinaus sei er am 13. Dezember 2021 erneut verkehrsrechtlich in Erscheinung getreten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im schriftlichen Verfahren mit Urteil vom 25. Oktober 2023, zugestellt am 15. November 2023, unter Zulassung der Berufung abgewiesen. Die Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge sei auf Grundlage des § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV rechtmäßig. Die Vorschrift beruhe mit § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG in der maßgeblichen Fassung vom 5. März 2003 auf einer – wie näher ausgeführt wird – hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage und sei ihrerseits rechtlich nicht zu beanstanden. Der Kläger habe sich als ungeeignet zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge im Sinne der §§ 3, 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) i.V.m. § 11 Abs. 8 FeV erwiesen, weil er das ihm unter dem 17. August 2020 zu Recht abverlangte medizinisch-psychologische Gutachten über seine Fahreignung nicht vorgelegt habe. Die Gutachtenanordnung stütze sich auf die mit Strafbefehl des Amtsgerichts pp. vom 27. April 2020 abgeurteilte Gefährdung des Straßenverkehrs beim Führen eines Mofas (Tattag: 12.7.2019, BAK: 1,83 ‰). Diese Tat unterfalle § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV. Die Anordnung genüge den Anforderungen des § 11 Abs. 6 FeV. Insbesondere gebe es keine Bedenken gegen die zur Begutachtung gestellte Frage, die sich konkret zum Alkoholkonsum des Klägers im Straßenverkehr verhalte.

Hiergegen richtet sich die am 15. Dezember 2023 erhobene, nach Fristverlängerung am 15. Februar 2024 begründete Berufung des Klägers. Er macht sich das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. April 2023 – 11 BV 22/1234 – zu Eigen und ist der Ansicht, § 3 FeV verstoße gegen die Gebote der Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit rechtlicher Regelungen. § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV befähige die Fahrerlaubnisbehörde zu schwerwiegenden Eingriffen in die allgemeine Handlungsfreiheit. Eine Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge im öffentlichen Straßenraum, das ansonsten jedermann ohne Weiteres erlaubt sei, könne den Betroffenen auf den nicht immer und überall erreichbaren und mit nicht unerheblichen Kosten verbundenen öffentlichen Personen- und Gelegenheitsverkehr beschränken. Die Teilnahme am Straßenverkehr mit erlaubnisfreien Fahrzeugen, insbesondere mit dem Fahrrad, könne für die private Lebensgestaltung des Einzelnen einschließlich Ausbildung und Berufsausübung von erheblicher Bedeutung sein. Die materiellen Voraussetzungen, unter denen ein Eingriff nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV erfolgen dürfe, seien nur sehr lückenhaft geregelt. Insbesondere sei nicht ausreichend klar festgelegt, in welchen Fällen sich der Führer fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge als ungeeignet bzw. nur bedingt geeignet erweise und wann Eignungszweifel im Sinne von § 3 Abs. 2 FeV gerechtfertigt seien. Dass Kraftfahrzeuge und erlaubnisfreie Fahrzeuge im Rahmen der nach § 3 Abs. 2 FeV angeordneten „entsprechenden“ Anwendung der §§ 11 ff. FeV nicht gleich behandelt werden dürften, ergebe sich aus gewichtigen Unterschieden zwischen beiden Fahrzeuggruppen. Das sehe auch der Gesetz- und Verordnungsgeber so, der rechtliche Differenzierungen für erforderlich gehalten habe. So bestehe eine Fahrerlaubnispflicht grundsätzlich nur für Kraftfahrzeuge. Dabei werde zwischen verschiedenen Fahrerlaubnisklassen mit unterschiedlich hohen physischen und psychischen Anforderungen an die Fahrzeugführer unterschieden. Im Weiteren sehe das Strafgesetzbuch eine Sanktionierung von Führern fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge, die keine Kraftfahrzeuge seien, nur unter den Voraussetzungen der §§ 315c, 316 StGB vor, wobei die Rechtsprechung wegen des unterschiedlichen Gefährdungspotentials im Hinblick auf den BAK-Grenzwert für die absolute Fahrunsicherheit näher differenziere (Kraftfahrer: 1,1 ‰; Radfahrer: 1,6 ‰). In Ermangelung allgemeiner verkehrsmedizinischer Leitlinien bezüglich „Eignungsmengen“ beim Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge sei der Unbestimmtheit des Eignungsbegriffs auch nicht durch besondere Sachkunde zu begegnen.

Der Kläger beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 25. Oktober 2023 – 5 K 108/22 – den Bescheid des Beklagten vom 2. November 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Dezember 2021 soweit aufzuheben, als ihm untersagt wurde, im öffentlichen Straßenverkehr ein erlaubnisfreies Fahrzeug ohne Hilfsantrieb zu führen.

Der Beklagte beantragt unter Verweis auf die Gründe der erstinstanzlichen Entscheidung,
die Berufung zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsunterlagen (Fahrerlaubnisakte, zwei Bände Widerspruchsakte) Bezug genommen. Der Inhalt dieser Akten war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung bleibt in der Sache ohne Erfolg.

Der Bescheid des Beklagten vom 2. November 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Dezember 2021 ist, soweit angefochten, rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Recht abgewiesen.

Streitgegenstand ist nach Maßgabe des Berufungsantrags alleine die Berechtigung des Klägers, ein erlaubnisfreies Fahrzeug ohne Hilfsantrieb im öffentlichen Straßenverkehr zu führen.

Rechtsgrundlage für die streitige Untersagungsverfügung ist § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 i.V.m. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) und § 11 Abs. 8 FeV.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV hat die Fahrerlaubnisbehörde unter anderem das Führen von (fahrerlaubnisfreien) Fahrzeugen zu untersagen, zu beschränken oder die erforderlichen Auflagen anzuordnen, wenn sich jemand als hierzu ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet erweist. Nach § 3 Abs. 2 FeV finden die §§ 11 bis 14 FeV entsprechende Anwendung, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Führer eines Fahrzeugs zum Führen ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet ist. Nach § 11 Abs. 1 Satz 2 FeV i.V.m. Vorb. 1 und Nr. 8.1 Anl. 4 FeV fehlt die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen in Fällen des Alkoholmissbrauchs, der nach der Definition in Nr. 8.1 Anl. 4 FeV vorliegt, wenn das Führen von Fahrzeugen und ein die Fahrsicherheit beeinträchtigender Alkoholkonsum nicht hinreichend sicher getrennt werden. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV sieht vor, dass die Fahrerlaubnisbehörde die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens unter anderem dann anordnet, wenn ein Fahrzeug im Straßenverkehr bei einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 ‰ oder mehr geführt wurde. Aus der Weigerung des Betroffenen, sich untersuchen zu lassen, darf die Behörde auf dessen Nichteignung schließen (§ 11 Abs. 8 FeV). Dieser Schluss ist allerdings nur zulässig, wenn die Anordnung der Begutachtung ihrerseits formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig, und die Weigerung ohne ausreichenden Grund erfolgt ist.4

Nach dieser Maßgabe ist die gegenüber dem Kläger ergangene Untersagungsverfügung rechtlich nicht zu beanstanden. § 3 FeV beruht auf einer den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots genügenden gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage (dazu 1.). Jedenfalls für das streitgegenständliche, im Anschluss an eine Trunkenheitsfahrt mit einem erlaubnisfreien Fahrzeug bei einer BAK von 1,83 ‰ ausgesprochene Verbot, solche Fahrzeuge zu führen, stellt § 3 FeV eine hinreichend bestimmte und verhältnismäßige Regelung dar (dazu 2.). Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 i.V.m. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) und § 11 Abs. 8 FeV liegen im Fall des Klägers vor (dazu 3.).

1. § 3 FeV beruht auf einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage.

Abzustellen ist auf die in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) und y) StVG a.F.5 vorgesehene Möglichkeit des Erlasses einer untergesetzlichen Regelung, nicht aber auf die mit Wirkung vom 28. Juli 2021 neu gefasste6 Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 lit. b) und d), Abs. 3 Nr. 1 StVG. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Prüfung, ob eine untergesetzliche Norm auf einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage beruht, ist grundsätzlich der Zeitpunkt ihres Erlasses.7 Nichts anderes gilt für § 3 FeV, zumal die Vorschrift auf Grundlage der „neuen“ Verordnungsermächtigung (bislang)8 keine Neufassung erfahren hat.

Nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) und y) StVG a.F. war das (damalige) Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen ermächtigt, Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr, insbesondere über die Anforderungen für das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge sowie über Maßnahmen, um die sichere Teilnahme sonstiger Personen am Straßenverkehr zu gewährleisten, sowie über Maßnahmen, wenn diese Personen bedingt geeignet oder ungeeignet oder nicht befähigt zur Teilnahme am Straßenverkehr sind.

Diese Regelungen werden Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gerecht.

Nach dieser Vorschrift müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Verordnungsermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Der Zweck dieses verordnungsspezifischen Bestimmtheitsgebotes besteht in der parlamentarischen Steuerung und Begrenzung der exekutiven Verordnungsmacht. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass sich die in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG angesprochenen Einzelanforderungen (Inhalt, Zweck, Ausmaß) überschneiden und nicht als isoliert nachprüfbare Anforderungen zu verstehen sind, sondern in ihrer Gesamtheit als Gebot hinreichender Bestimmtheit. Dem Gesetzgeber wird dadurch aufgegeben, die Tendenz und das Programm der Rechtsverordnung so weit zu umreißen, dass deren Zweck und möglicher Inhalt feststehen. Die Ermächtigungsnorm muss ihrem Wortlaut nach nicht so genau wie möglich gefasst sein; sie hat von Verfassungs wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dabei reicht es aus, dass die eröffnete Verordnungsmacht sich mithilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des (gesamten) Gesetzes erschließen lassen. Die Verwendung von Generalklauseln und unbestimmten Rechtsbegriffen ist nicht ausgeschlossen, sofern diese in ihrem sachlichen Gehalt zu konkretisieren sind. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet es nicht, zur näheren Bestimmung einer Verordnungsermächtigung insbesondere mit Hilfe von Verweisungen oder Bezugnahmen auch Rechtsakte außerhalb der Ermächtigung heranzuziehen, einschließlich der Bestimmungen anderer Normgeber.9 Welches Maß an Bestimmtheit zu fordern ist, ist eine Frage des Einzelfalls. Dabei ist unter anderem die Regelungsintensität der ermöglichten Verordnungsbestimmungen bedeutsam. An die Bestimmtheit einer Ermächtigung sind umso höhere Anforderungen zu stellen, je schwerwiegender die Auswirkungen der gesetzgeberischen Delegation sind. Die erforderliche Regelungsdichte hängt zudem vom betroffenen Regelungsgegenstand ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachverhalt einer genaueren begrifflichen Umschreibung zugänglich ist.10

Diesen Anforderungen genügen § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) und y) StVG a.F. auch in Ansehung der Zweifel, die das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 4. Dezember 2020 – 3 C 5/20 – in diesem Zusammenhang geäußert hat.

Das Bundesverwaltungsgericht legt in dieser Entscheidung überzeugend dar, dass dem Straßenverkehrsgesetz an anderer Stelle (u.a. § 28 Abs. 3 Nr. 4, § 29 Abs. 5 Satz 2 StVG a.F.) mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen ist, dass der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber und damit letztlich der Fahrerlaubnisbehörde die Möglichkeit an die Hand geben wollte, Verbote und Beschränkungen, ein fahrerlaubnisfreies Fahrzeug zu führen, auszusprechen. Daran, dass die in Gestalt des § 3 FeV verordnungsrechtlich umgesetzte Möglichkeit, das Führen eines fahrerlaubnisfreien Fahrzeugs zu untersagen, als solche vom Willen des parlamentarischen Gesetzgebers gedeckt ist, besteht daher kein vernünftiger Zweifel. Ebenso ist geklärt, dass „sonstige Personen“, in Bezug auf die § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F. die Möglichkeit einer „Maßnahme“ eröffnet, solche sind, die fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge führen.

Das Bundesverwaltungsgericht führt weiter aus, dass es dem Straßenverkehrsgesetz in der maßgeblichen Fassung indes an einer vergleichbaren Regelungsdichte fehle, was mögliche Gründe für Zweifel an der Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge und die Maßnahmen angehe, die von der Fahrerlaubnisbehörde zur Aufklärung solcher Zweifel zu treffen seien oder im Ermessenswege getroffen werden können. Die Verordnungsermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F. sei deutlich allgemeiner und knapper gehalten als die das Führen eines Kraftfahrzeugs betreffenden Ermächtigungen in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. c), q) und r) StVG a.F. In diesen Bestimmungen habe der Gesetzgeber den Verordnungsgeber unter anderem zur Regelung der Anforderungen an die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, die Beurteilung der Eignung durch Gutachten sowie zur Regelung der Maßnahmen bei bedingt geeigneten oder ungeeigneten Fahrerlaubnisinhabern ermächtigt. Darüber hinaus erteile der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber die Befugnis, im Verordnungswege Regelungen bezüglich der Neuerteilung der Fahrerlaubnis nach vorangegangener Entziehung zu treffen. Hinzu komme, dass der Verordnungsgeber für das Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge – anders für Kraftfahrzeuge (§ 2 StVG) – nicht an eine gesetzliche Regelung und Eingriffsgrundlage anknüpfen könne, die selbst Vorgaben für die Eignung und Befähigung zum Führen solcher Fahrzeuge und zur Anordnung der Beibringung eines Gutachtens bei Zweifeln an der Eignung oder Befähigung zum Führen enthalte. Das Straßenverkehrsgesetz regele schließlich nicht – auch nicht im Wege einer Verordnungsermächtigung (vgl. § 3 Abs. 7 StVG) – für welche Dauer das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge verboten werden dürfe und unter welchen Voraussetzungen ein solches Verbot wieder aufzuheben sei.

Diese zutreffenden Erwägungen bedingen nach Dafürhalten des Senats nicht die Annahme, dass die in § 3 FeV geregelte Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) und y) StVG a.F. keine hinreichend bestimmte Grundlage fände.11

a) Die im Vergleich zu § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. c), q) und r) StVG a.F. geringere Regelungsdichte der auf das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge bezogenen Verordnungsermächtigung dürfte im Ausgangspunkt der Regelungsmaterie geschuldet sein. § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. c), q) und r) StVG a.F. betreffen die Fahrerlaubniserteilung, Maßnahmen gegenüber Inhabern einer Fahrerlaubnis und die Neuerteilung einer Fahrerlaubnis. Das Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 FeV, § 1 Abs. 3 StVG) zeichnet sich demgegenüber schon begrifflich dadurch aus, dass die Rechtsordnung im Lichte der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) im Grundsatz jedem zubilligt, diese Fahrzeuge kraft eigener Entscheidung im Straßenverkehr zu führen (§ 1 FeV). Anders als in Bezug auf erlaubnispflichtige Kraftfahrzeuge (vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG, § 11 Abs. 1 FeV) ist die Eignung keine positiv zu bewältigende „Hürde“ für die Zulassung zum Straßenverkehr, sondern ihr Fehlen ein nachgelagerter Untersagungstatbestand. Angesichts dieser Grundvorstellung reduziert sich die Notwendigkeit normativer Regularien.

b) In Bezug auf die Anforderungen an die Eignung, ein erlaubnisfreies Fahrzeug zu führen und mit Blick auf die Maßnahmen zur Aufklärung von Eignungszweifeln bleibt der Befund, dass sich eine ausdrückliche Vorprägung dieser Fragen auf der Ebene des Straßenverkehrsgesetzes nicht findet. § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F. beschränkt sich darauf, im Verordnungswege zum Erlass von „Maßnahmen“ zu ermächtigen, um die sichere Teilnahme am Straßenverkehr zu gewährleisten, sowie zu „Maßnahmen“, wenn eine Person bedingt geeignet oder ungeeignet zur Teilnahme am Straßenverkehr ist.

Gleichwohl treten Regelungsgegenstand und -inhalt der Verordnungsermächtigung in dieser Hinsicht hinreichend deutlich zu Tage. Die Notwendigkeit weiter differenzierender Vorgaben – wie sie im Hinblick auf die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. c) und § 2 Abs. 4 StVG und hinsichtlich des Umgangs mit Zweifeln an der Fahreignung in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. q) und § 2 Abs. 8 StVG erfolgt sind – vermag der Senat nicht zu erkennen.

(1) Mit Blick auf die für den Eignungsbegriff verfassungsrechtlich zu verlangende Regelungsdichte gilt dabei einerseits, dass die als Folge fehlender Eignung ausgesprochene Untersagung des Führens erlaubnisfreier Fahrzeuge ebenso wie die Anordnung, im Zweifelsfalle ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, einen erheblichen Grundrechtseingriff bewirkt. Andererseits dürfte sich eine (parlaments-)gesetzliche Definition des Eignungsbegriffs angesichts der Vielzahl der über den Begriff der „Teilnahme sonstiger Personen am Straßenverkehr“ (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F.) erfassten Verkehrsmittel – darunter fallen neben fahrerlaubnisfreien Fahrzeugen wie Fahrrädern, Mofas und Elektrokleinstfahrzeugen (§ 1 Abs. 1 eKFV) etwa auch von Tieren (§ 28 StVO) gezogene Fuhrwerke – jedenfalls als komplexes Unterfangen darstellen. Vor diesem Hintergrund weist die amtliche Begründung zu Art. 3 Nr. 1 der letztlich wegen Diskontinuität des „alten“ Bundestages zurückgezogenen12 Änderungsverordnung zur Fahrerlaubnis-Verordnung darauf hin, dass eine „weitere Detailtiefe“ hinsichtlich des in § 3 FeV verwendeten Eignungsbegriffes wie auch hinsichtlich der Frage, wann Zweifel an der Eignung, erlaubnisfreie Fahrzeuge zu führen, angezeigt sind, „angesichts der Vielschichtigkeit der Sachverhalte [pp.] schlicht nicht zu leisten“13 sei.

Ob diese Einschätzung zutrifft, kann letztlich dahinstehen. Denn eine inhaltliche Eingrenzung erfährt der Eignungsbegriff des § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F. zum einen durch den Zweck der Verordnungsermächtigung. Diese soll letztlich der Fahrerlaubnisbehörde die Möglichkeit an die Hand zu geben, zum Zweck der Gefahrenabwehr unter anderem dann regulierend eingreifen zu können, wenn eine Person, die für ihr Fahrzeug nicht der Fahrerlaubnispflicht unterliegt, am Straßenverkehr teilnimmt, obwohl sie sich dazu nicht eignet.14 Von Relevanz können damit nur solche Eignungsmängel sein, die sich auf das Führen nicht erlaubnispflichtiger Fahrzeuge beziehen, wobei auf der Hand liegen dürfte, dass jedenfalls die Teilnahme am Straßenverkehr in erheblich alkoholisiertem Zustand – worauf die streitgegenständliche Untersagungsverfügung letztlich zurückgeht – mit jedem Fahrzeug eine Gefahr für die Sicherheit des Straßenverkehrs begründet.15

Inhaltliche Konturen erhält der in § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F. verwendete Eignungsbegriff zudem aus dem historischen Kontext der Verordnungsermächtigung. Die Regelung geht zurück auf das Gesetz zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und anderer Gesetze vom 24. April 1998.16 Zuvor ermächtigte § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG17 ohne weitere Differenzierung zum Erlass von Rechtsverordnungen und allgemeinen Verwaltungsvorschriften insbesondere über Mindestbedingungen der Fahrerlaubnis und über Gesundheitsprüfungen zum Zweck der Feststellung mangelnder Eignung zur Führung von Kraftfahrzeugen. Die Neufassung im Jahr 1998 führte zu einer deutlich detaillierteren Regelung. Als sie in am 1. Januar 1999 Kraft trat, gab es einen untergesetzlichen Normenbestand, der nach dem Verständnis des Normgebers die Anforderungen an die Eignung zum Führen erlaubnisfreier Fahrzeuge näher regelte. Denn ebenfalls am 1. Januar 1999 trat die Fahrerlaubnis-Verordnung in der Fassung vom 18. August 1998 in Kraft,18 die in § 3 bereits die Untersagung des Führens erlaubnisfreier Fahrzeuge im Falle fehlender Eignung vorsah (Abs. 1) sowie die analoge Anwendung der §§ 11 bis 14 FeV anordnete (Abs. 2). In der amtlichen Begründung hat der Verordnungsgeber ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Eignungsbegriff des § 3 FeV „im Straßenverkehrsgesetz selbst (§ 2 Abs. 4 StVG) definiert“ ist.19 Vor diesem Hintergrund sind Rechtsprechung und Kommentarliteratur in der Folge aus guten Gründen davon ausgegangen, dass für § 3 Abs. 1 FeV im Grundsatz der Eignungsbegriff des Straßenverkehrsgesetzes gilt.20 Dass dieser seinerseits nicht hinreichend bestimmt wäre, ist nicht geltend gemacht und drängt sich auch sonst nicht auf.

Der Annahme, dass aus der amtlichen Begründung zu § 3 FeV damit eine nähere Umgrenzung des Eignungsbegriffs für fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge folgt, kann nicht entgegengehalten werden, der in Bezug genommene § 2 Abs. 4 StVG definiere seinerseits nur die Kraftfahreignung.21 Diese Einschränkung des Anwendungsbereichs der Norm ergibt sich zwar klar aus dem Wortlaut des § 2 Abs. 4 Satz 1 StVG („Geeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen ist, wer ….“). Es liegt jedoch fern, dass der Verordnungsgeber im Rahmen der Begründung zu § 3 FeV lediglich darauf hinweisen wollte, dass die Kraftfahreignung andernorts definiert ist, ohne daraus zugleich Hinweise für die Anwendung des § 3 FeV geben zu wollen.

Jedenfalls für die streitgegenständliche, letztlich auf fehlendes Trennungsvermögen zwischen Alkoholkonsum und Teilnahme am Straßenverkehr zurückgehende Untersagungsverfügung ist zudem bedeutsam, dass bereits § 3 StVZO a.F.,22 die Vorgängervorschrift des § 3 FeV,23 vorsah, dass eine Person insbesondere dann ungeeignet zum Führen von (fahrerlaubnisfreien) Fahrzeugen ist, wenn sie „unter erheblicher Wirkung geistiger Getränke oder anderer berauschender Mittel am Verkehr teilgenommen oder sonst gegen verkehrsrechtliche Vorschriften oder Strafgesetze verstoßen hat“. Dieser Regelungsgehalt des Untersagungstatbestands sollte nach der Vorstellung des Normgebers der Sache nach unangetastet bleiben. Denn in der amtlichen Begründung zu § 3 FeV heißt es ausdrücklich, die Norm entspreche dem bisherigen § 3 StVZO.24

Bestand nach alledem – verordnungsrechtlich verankert – ein Vorverständnis des Eignungsbegriffs für fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge, das jedenfalls die fehlende Fähigkeit, das Führen von Fahrzeugen und einen die Fahrsicherheit beeinträchtigenden Alkoholkonsum hinreichend sicher zu trennen, als Ausschlusstatbestand ansah, so durfte der parlamentarische Gesetzgeber dieses Verständnis bei Erlass der Verordnungsermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F. voraussetzen, zumal nach der Gesetzesbegründung nicht erkennbar ist, dass er von diesem Eignungsbegriff hätte abweichen und den Handlungsspielraum des (künftigen) Verordnungsgebers und damit auch der Fahrerlaubnisbehörde in Bezug auf Alkoholkonsum am Steuer eines fahrerlaubnisfreien Fahrzeugs hätte einschränken wollen. Im Gegenteil wird in der Rechtsprechung25 in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber zum Zeitpunkt der Neufassung des Straßenverkehrsgesetzes im Jahr 1998 offenbar davon ausging, dass auch die ursprüngliche Ermächtigungsgrundlage die Regelung von Maßnahmen umfasste, um die sichere Teilnahme am Straßenverkehr mit nicht erlaubnispflichtigen Fahrzeugen zu gewährleisten. Denn als „Neuerungen“ der Neufassung benennt die amtliche Begründung26 mehrere unter § 6 Abs. 1 Nr. 1 StVG a.F. geregelte Einzelermächtigungen, nicht aber die Befugnis, das Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge auf Grundlage des § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F. im Verordnungswege näher zu regeln.

(2) Angesichts des Zwecks der Verordnungsermächtigung, solche Gefahren abzuwehren, die aus der Teilnahme ungeeigneter Fahrzeugführer am Straßenverkehr entstehen können, ist es gemessen an den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ferner nicht zu beanstanden, dass der parlamentarische Gesetzgeber es unterlassen hat, das „Wie“ der Aufklärungsmaßnahmen näher zu definieren.

Erlaubt das Straßenverkehrsgesetz bei fehlender Eignung eine Untersagung des Führens erlaubnisfreier Fahrzeuge, so liegt es nahe, dass der Gesetzgeber bei hinreichend gewichtigen Verdachtsmomenten – als Mindermaßnahme zu einem Verbot einerseits, in Erfüllung der staatlichen Schutzpflicht für Leib und Leben der anderen Verkehrsteilnehmer andererseits – auch zu geeigneten Gefahrerforschungsmaßnahmen ermächtigen wollte, um die Fahrerlaubnisbehörde erst in die Lage zu versetzen, eine informierte Entscheidung über anlassbezogen aufgeworfene Eignungszweifel zu treffen. Dabei hätte sich dem Gesetzgeber insbesondere nicht aufdrängen müssen, das Instrument der Gutachtenanordnung über den Begriff der „Maßnahme“ (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. y) StVG a.F.) hinaus eigens für fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge für zulässig zu erklären. Abgesehen davon, dass bereits § 3 Abs. 2 StVZO a.F. bei Eignungszweifeln die Anordnung eines (unter anderem) medizinisch-psychologischen Gutachtens über die Fahreignung vorsah, so dass es sich bei der Fahreignungsbegutachtung schon damals um ein etabliertes Instrument des Straßenverkehrsrechts handelte, hält das Straßenverkehrsgesetz Vorgaben über die Gutachtenanordnung in Bezug auf die Kraftfahreignung bereit, die jedenfalls fallbezogen – wie zu zeigen sein wird – in rechtlich zulässiger Weise entsprechend herangezogen werden können.

c) Durchgreifende Bestimmtheitsbedenken ergeben sich schließlich nicht daraus, dass sich das ermächtigende Gesetz nicht – auch nicht im Wege eines Regelungsauftrages per Verordnungsermächtigung – dazu verhält, nach welcher Dauer bzw. unter welchen Voraussetzungen eine Untersagungsverfügung wegen fehlender Eignung aufzuheben ist.

Für die Notwendigkeit einer solchen gesetzlichen Festlegung ließe sich zwar anführen, dass die Dauer der Untersagung, ein fahrerlaubnisfreies Fahrzeug zu führen, von besonderer Bedeutung für die Betroffenen ist, zumal die Verfügung als Dauerverwaltungsakt27 in erheblicher Weise in das grundgesetzlich geschützte (Art. 2 Abs. 1 GG) Recht auf Individualmobilität eingreift. Zudem würde eine nähere Bestimmung darüber, ob und wann das Verbot aufzuheben ist, den Betroffenen einen gesetzlich geregelten Aufhebungsanspruch an die Hand geben. Solche gesetzlichen Vorgaben finden sich im Bereich belastender Verwaltungsakte mit Dauerwirkung durchaus. So sieht etwa § 35 Abs. 6 GewO vor, dass dem Gewerbetreibenden auf Antrag die persönliche Ausübung des Gewerbes wieder zu gestatten ist, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass eine Unzuverlässigkeit nicht mehr vorliegt. Weiter sieht die Vorschrift vor, dass die Wiederaufnahme vor Ablauf eines Jahres nach Durchführung der Untersagungsverfügung nur gestattet werden kann, wenn hierfür besondere Gründe vorliegen.

Gegen die Annahme der Unbestimmtheit spricht indes mit Gewicht, dass das Fehlen einer solchen spezialgesetzlichen Regelung nicht zur Folge hat, dass eine bestandskräftige Untersagung nach § 3 FeV „auf ewig“ gilt. Der Anspruch auf Aufhebung bei Fortfall der Voraussetzungen der Untersagung – also nach Wiedererlangung der Eignung – folgt vielmehr aus allgemeinen Grundsätzen.28 Als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung wird die ursprüngliche Untersagungsverfügung nachträglich rechtswidrig, wenn die Voraussetzungen für ihren Erlass nicht mehr vorliegen. Zwar eröffnet der mangels spezialgesetzlicher Regelung anwendbare § 48 SVwVfG der Behörde ein Rücknahmeermessen. Dabei begründet die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für sich genommen regelmäßig noch keinen Anspruch auf Rücknahme. Ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen belastenden Verwaltungsakts besteht mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit jedoch ausnahmsweise dann, wenn eine andere Entscheidung „schlechthin unerträglich“ ist. In diesem Sinne kann nach der Rechtsprechung die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei „schlechthin unerträglich“. Ferner kann im einschlägigen Fachrecht eine bestimmte Richtung der behördlicherseits zu treffenden Entscheidung in der Weise vorgegeben sein, dass das (dann intendierte) Ermessen im Regelfall nur durch die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtmäßig ausgeübt werden kann.29

Nach diesen Grundsätzen wächst dem Betroffenen regelmäßig ein Anspruch aus § 48 SVwVfG auf Aufhebung einer rechtswidrig gewordenen Untersagung, mit erlaubnisfreien Fahrzeugen am Straßenverkehr teilzunehmen, zu.30 In diese Richtung weist zum einen das Fachrecht. Gemäß § 1 FeV ist zum Verkehr auf öffentlichen Straßen jeder zugelassen, soweit nicht für die Zulassung zu einzelnen Verkehrsarten eine Erlaubnis vorgeschrieben ist. Nur ausnahmsweise, wenn und solange sich jemand als ungeeignet zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge erweist, kann sich eine Untersagung nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV als gerechtfertigt erweisen. Die Rücknahmeentscheidung im Falle des Fortfalls der Voraussetzungen des § 3 FeV gleichwohl in das (nicht intendierte) Ermessen der Behörde zu stellen, widerspräche nicht nur dieser Leitidee des Gesetzgebers, sondern ließe zugleich außer Betracht, dass eine solche Untersagungsverfügung einen gravierenden Eingriff in die Mobilität des Betroffenen darstellt, der sich zugleich abträglich auf die Wahrnehmung anderer grundrechtlich geschützter Verhaltensweisen (etwa die Berufsfreiheit, Art. 12 GG) auswirken kann.

Der Gesetzgeber musste auch nicht näher regeln, wann die Voraussetzungen für den Erlass einer Untersagungsverfügung nach § 3 Abs. 1 FeV nachträglich entfallen und ein Anspruch auf Rücknahme entsteht. Der Eignungsbegriff im Rahmen der Überprüfung, ob der Betroffene die Fahreignung für fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge wiedererlangt hat, ist mit dem Eignungsbegriff im Untersagungsverfahren identisch. Soweit in diesem Zusammenhang Aufklärungsmaßnahmen erforderlich erscheinen, kann die Behörde auf § 3 Abs. 2 i.V.m. §§ 11 ff. FeV zurückgreifen.

Nach alledem versteht der Senat die zitierten Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Dezember 2020, die durch den damaligen Sach- und Streitstand nicht veranlasst waren, als nachhaltigen Appell an den Gesetzgeber, die Vorgaben für eine untergesetzliche Regelung der Teilnahme am Straßenverkehr zur Vermeidung bestehender Auslegungsschwierigkeiten klarer auszugestalten, nicht aber als Ausdruck der Überzeugung, dass § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. a) und y) StVG a.F. an durchgreifenden Bestimmtheitsmängeln litten.

2. Jedenfalls für das streitgegenständliche, im Anschluss an eine Trunkenheitsfahrt mit einem erlaubnisfreien Fahrzeug bei einer BAK von 1,83 ‰ ausgesprochene Verbot, solche Fahrzeuge zu führen, stellt § 3 FeV nach Dafürhalten des Senats eine hinreichend bestimmte und verhältnismäßige Regelung dar.

Nach dieser Vorschrift gilt: Erweist sich jemand als ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet zum Führen von Fahrzeugen oder Tieren, hat die Fahrerlaubnisbehörde ihm das Führen zu untersagen, zu beschränken oder die erforderlichen Auflagen anzuordnen (Abs. 1 Satz 1). Rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass der Führer eines Fahrzeugs oder Tieres zum Führen ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet ist, finden die Vorschriften der §§ 11 bis 14 FeV entsprechend Anwendung (Abs. 2).

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 7. April 2023 – 11 BV 22/1234 –, auf das sich die Berufung des Klägers stützt, entschieden, § 3 FeV verstoße gegen die aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Gebote der hinreichenden Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit rechtlicher Regelungen.32 Zur Begründung heißt es im Wesentlichen, die materiellen Voraussetzungen, unter denen der schwerwiegende Eingriff nach § 3 Abs. 1 Satz 1 FeV erfolgen dürfe, seien nur sehr lückenhaft geregelt. Insbesondere sei nicht ausreichend klar, in welchen Fällen sich der Führer eines fahrerlaubnisfreien Fahrzeugs als ungeeignet bzw. nur noch bedingt geeignet erweise und wann Eignungszweifel (§ 3 Abs. 2 FeV) gerechtfertigt seien. Ein den Anlagen 4 bis 6 FeV vergleichbares Regelwerk, das zur Konkretisierung des Eignungsbegriffs führe, fehle für Fahrzeuge, die keine Kraftfahrzeuge seien. Aus § 3 Abs. 2 FeV, wonach die §§ 11 bis 14 FeV entsprechend anzuwenden seien, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass der Führer eines Fahrzeugs oder Tieres zum Führen ungeeignet oder nur noch bedingt geeignet sei, lasse sich kein hinreichend bestimmter Anhalt für spezifische Eignungszweifel gewinnen. Wegen der Unterschiede zwischen Kraftfahrzeugen und sonstigen (erlaubnisfreien) Fahrzeugen in Größe und Gewicht, den Fahreigenschaften, der erreichbaren Fahrgeschwindigkeit, in Bedienung und Art der Benutzung und in ihrem Gefahrenpotential sei es jedenfalls rechtlich unzulässig, identische physische und psychische Anforderungen an das Führen von fahrerlaubnispflichtigen und -freien Fahrzeugen zu stellen. Soweit die §§ 11 bis 14 FeV nach der Rechtsprechung nur dann entsprechend angewendet werden sollen, als nicht das Führen fahrerlaubnispflichtiger Fahrzeuge vorausgesetzt werde, werde damit die Frage nicht geklärt, welche – vor allem auf physiologische bzw. pathologische und psychologische Eigenschaften des Fahrers zurückzuführenden – Mängel im Einzelfall relevant seien und unter welchen konkreten Voraussetzungen die in den §§ 11 bis 14 FeV vorgesehenen Gefahrerforschungsmaßnahmen zulässig seien. Den Fahrerlaubnisbehörden stünden auch keine den Begutachtungsleitlinien zur Kraftfahreignung vergleichbaren verkehrsmedizinischen Gutachten zur Verfügung, die den aktuellen Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis zu Eignungsmängeln beim Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge widerspiegelten. Rechtsprechung liege fast ausschließlich zu Trunkenheitsfahrten, kaum aber zu Fahrten unter Drogeneinfluss vor. Entscheidungen zu Eignungsmängeln aufgrund pathologischer Zustände oder charakterlicher Mängel seien nicht ersichtlich. In Anbetracht dessen, dass die Beurteilung von Eignungsmängeln häufig medizinisch-psychologischen Sachverstand erfordere, bestünden daher erhebliche Zweifel daran, dass die Fahrerlaubnisbehörde in der Lage sei, ihr Auswahlermessen auf der Grundlage allgemeiner Lebenserfahrung auszuüben. Wegen des nicht hinreichend bestimmbaren Inhalts des Eignungsbegriffs und der nicht näher eingrenzbaren entsprechenden Anwendung der §§ 11 ff. FeV i.V.m. den Anlagen 4 bis 6 FeV auf die Beurteilung, ob Eignungszweifel hinsichtlich des Führens erlaubnisfreier Fahrzeuge vorliegen und welche Erforschungsmaßnahmen diese rechtfertigen, sei weiter davon auszugehen, dass die entsprechende Anwendung dieser Vorschriften auch nicht erforderliche sowie unangemessene Maßnahmen beinhalte und damit nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genüge. Es sei, so der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, geboten, an die Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge weniger hohe Anforderungen zu stellen als an die Eignung zum Führen fahrerlaubnispflichtiger Kraftfahrzeuge und ggf. zwischen fahrerlaubnisfreien Kraftfahrzeugen und sonstigen Fahrzeugen, darunter insbesondere dem Fahrrad, zu differenzieren.

Dieser Entscheidung, die eine Mofafahrt mit einer Blutalkoholkonzentration von 1,24 ‰ und eine Gutachtenanordnung nach § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. b) FeV zum Gegenstand hat, vermag sich der Senat jedenfalls für die Fallgestaltung einer Trunkenheitsfahrt mit einem erlaubnisfreien Fahrzeug mit einer Blutalkoholkonzentration von mindestens 1,6 ‰ (hier: Mofa, 1,83 ‰) nicht anzuschließen.33

a) Das sich in diesem Fall ergebende behördliche Prüf- und Entscheidungsprogramm – Anordnung einer medizinisch-psychologischen Begutachtung – ist in § 3 Abs. 1 und 2, § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV hinreichend bestimmt geregelt und für den Bürger daher vorhersehbar.

Nach § 3 Abs. 2 FeV finden die §§ 11 bis 14 FeV unter anderem dann entsprechende Anwendung, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass der Führer eines Fahrzeugs ungeeignet ist. Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass mit der Anordnung der entsprechenden Anwendung dieser Vorschriften nicht die Voraussetzungen relativiert werden, unter denen nach § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen ist.34 Dass die §§ 11 bis 14 FeV nicht unmittelbar, sondern nur entsprechend anwendbar sein sollen, erklärt sich zwanglos daraus, dass unter Abschnitt II.2. der Fahrerlaubnis-Verordnung und damit auch in den §§ 11 bis 14 FeV die Voraussetzungen für die Erteilung einer Fahrerlaubnis geregelt werden, während § 3 Abs. 2 FeV das Führen sonstiger (erlaubnisfreier) Fahrzeuge betrifft. Mit der Verweisung auf die §§ 11 bis 14 FeV sollte der Regelungsgehalt dieser Vorschriften auf diese Fälle erstreckt werden, allerdings naturgemäß nur insoweit, als sie ihrem Wortlaut nach anwendbar sind, also nur soweit, sie ihrem Inhalt nach nicht das Führen eines Kraftfahrzeugs voraussetzen.

Das ist bei § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV, der ohne nähere Differenzierung nach der Fahrzeugart auf das Führen eines „Fahrzeugs“ abstellt, nicht der Fall.35 Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverwaltungsgericht festgehalten, es liege auf der Hand, dass das Fahrradfahren im Straßenverkehr mit einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 ‰ oder mehr die Anordnung rechtfertigt, ein medizinisch-psychologisches Gutachten über die Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge beizubringen.36 Nichts anderes kann gelten, wenn die Anlasstat (wie hier) nicht auf einem Fahrrad, sondern unter Verwendung eines motorisierten erlaubnisfreien Fahrzeugs (Mofa) begangen wurde.

Daraus, dass § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV analog anwendbar ist, wenn sich Eignungszweifel ergeben, weil ein erlaubnisfreies Fahrzeug im Straßenverkehr bei einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 ‰ oder mehr geführt wurde, folgt zugleich, dass die unter Nr. 8 der zu den §§ 11, 13 und 14 FeV erlassenen Anlage 4 FeV aufgeführten Kriterien entsprechend heranzuziehen sind, um die aufgeworfene Eignungsfrage zu klären (entspr. § 11 Abs. 1 Satz 2 FeV).

Damit ist nicht nur das Verfahren bei Eignungszweifeln, sondern auch der anzuwendende materielle Maßstab hinreichend bestimmt umschrieben.

b) Der in § 3 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) und § 11 Abs. 8 FeV vorgesehenen Untersagung des Führens fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge stehen aus Sicht des Senats keine aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit resultierenden grundsätzlichen Bedenken entgegen.

Der Senat verkennt nicht, dass das Verbot, fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge auf öffentlichem Straßengrund zu nutzen, einen erheblichen Eingriff in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Freiheitssphäre bedeutet. Abgesehen davon, dass nach der Grundregel der Zulassung (§ 1 FeV) im Ausgangspunkt jeder – auch jedes Kind – kraft eigener Entscheidung befugt ist, erlaubnisfreie Fahrzeuge im Straßenverkehr zu führen, kann diesen Fahrzeugen (insbesondere dem Fahrrad) gerade im ländlichen Raum eine Schlüsselrolle als Verkehrsmittel zukommen, um tägliche Verrichtungen zu erledigen oder – worauf sich der in A-Stadt wohnhafte, in Ensdorf angestellte Kläger nach seiner Einlassung in der mündlichen Verhandlung, er benutze hierfür den öffentlichen Nahverkehr, freilich nicht (mehr) beruft – den Arbeitsweg zu bewältigen. Hinzu kommt, dass die Reichweite der Untersagungsverfügung mit Blick auf die tatbestandliche Weite des Begriffs des erlaubnisfreien Fahrzeugs (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 FeV, § 1 Abs. 2 StVG) erheblich ist.37 Darüber hinaus erscheint es schon angesichts der regelmäßig geringeren Masse und Höchstgeschwindigkeit erlaubnisfreier Fahrzeuge durchaus plausibel, dass die Gefahr, die ungeeignete Führer solcher Fahrzeuge für andere Verkehrsteilnehmer darstellen, regelmäßig geringer ist, als die Gefahr, die ungeeignete Kraftfahrer im Straßenverkehr verursachen.

Sie ist aber – nicht zuletzt in Ansehung des Einschätzungs- und Prognosespielraums, der dem Normgeber bei der Beurteilung der Bedrohungslage für das Gemeinschaftsgut, zu dessen Schutz er tätig wird, zuzubilligen ist – erheblich genug, um die analoge Anwendung des § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV als gerechtfertigt anzusehen.38 Verkehrsunfälle, die ungeeignete Führer erlaubnisfreier Fahrzeuge verursachen,39 können mit schwerwiegenden Folgen für Gesundheit und Leben anderer Verkehrsteilnehmer verbunden sein. Insbesondere andere motorisierte Verkehrsteilnehmer können sich und andere erheblich gefährden, wenn sie wegen der unvorhersehbaren Fahrweise eines unter erheblichem Alkoholeinfluss fahrenden Mofa- oder Radfahrers zu riskanten und folgenschweren Ausweichmanövern verleitet werden. Die Konsequenzen eines solchen Unfalls können ebenso schwerwiegend sein wie die Folgen eines Verkehrsunfalls zwischen erlaubnispflichtigen Kraftfahrzeugen.

In diesem Lichte hat das Bundesverwaltungsgericht – wie erwähnt – entschieden,40 dass es auf der Hand liege, dass das Fahrradfahren im Straßenverkehr mit einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 ‰ oder mehr nach § 3 Abs. 2 i.V.m § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV die Anordnung rechtfertige, ein medizinisch-psychologisches Gutachten über die Eignung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge beizubringen. Zur Begründung heißt es, dieses Normverständnis entspreche Sinn und Zweck des § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV. Die Teilnahme am Straßenverkehr in erheblich alkoholisiertem Zustand stelle mit jedem Fahrzeug eine erhebliche Gefahr für die Sicherheit des Straßenverkehrs dar. Diese Einschätzung teile der Gesetzgeber, indem er die Trunkenheitsfahrt mit jedem Fahrzeug in § 316 StGB unter Strafe stelle. Da eine festgestellte Blutalkoholkonzentration von 1,6 ‰ oder mehr den Verdacht eines die Fahreignung ausschließenden Alkoholmissbrauchs begründe, müsse schon aus Gründen der Gefahrenabwehr den Eignungszweifeln nachgegangen werden, gleichgültig welches Fahrzeug geführt worden sei und unabhängig davon, ob der Fahrzeugführer Inhaber einer Erlaubnis zum Führen von Kraftfahrzeugen sei oder eine solche Erlaubnis anstrebe. Insoweit fänden die Grundrechte des Betroffenen ihre Grenzen in den Rechten Dritter, insbesondere in dem Recht der übrigen Verkehrsteilnehmer auf Leben und körperliche Unversehrtheit, die zu schützen der Staat aufgerufen sei. Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Gutachtenanordnung hat das Bundesverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang nicht geäußert.

Diese überzeugenden Erwägungen gelten aus Sicht des Senats gleichermaßen bzw. erst recht, wenn die Anlasstat, auf die sich die Gutachtenanordnung stützt, mit einem Mofa, also einem Fahrrad mit Hilfsmotor (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FeV) begangen wurde, so dass einer in entsprechender Anwendung des § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV angeordneten Begutachtung in Abwägung der widerstreitenden Interessen keine aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit herzuleitenden Bedenken entgegenstehen.

Ohne dass es streitentscheidend darauf ankäme, weist der Senat im Übrigen darauf hin, dass die Wertung des § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV, wonach ab einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 ‰ eignungsrelevante Zweifel auch für erlaubnisfreie Fahrzeuge aufgeworfen sind, die eine medizinisch-psychologische Begutachtung nach sich ziehen, nach dem Willen des Verordnungsgebers auch in Ansehung der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 7. April 2023 Bestand haben sollte. Der bereits angeführte, letztlich wegen Diskontinuität des „alten“ Bundestages zurückgezogene Entwurf einer Änderungsverordnung vom 23. Mai 202441 sah im Wesentlichen vor, § 3 Abs. 2 FeV um eine Art nachgelagerte Verhältnismäßigkeitsprüfung in dem Sinne zu ergänzen, dass die §§ 11 bis 14 FeV nur entsprechend anzuwenden sein sollten, soweit die Anwendung dieser Vorschriften „unter Berücksichtigung der Gefährdung durch das Führen des jeweiligen Fahrzeugs oder Tieres im Vergleich zur Gefährdung durch das Führen eines fahrerlaubnispflichtigen Kraftfahrzeugs im Einzelfall angemessen ist“. Auf Seite 54 der amtlichen Begründung (Entwurf) heißt es hierzu, wegen der geringeren Gefahr, die von erlaubnisfreien Fahrzeuge ausgehe, solle die Untersagung nur „in wirklich gravierenden Fallgestaltungen“ zur Anwendung kommen. Gleichzeitig verweist die Begründung in Bezug auf Gefahrerforschungseingriffe „wegen Alkohol im Straßenverkehr“ ohne nähere Differenzierung bekräftigend gerade auf die Wertung des § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV.

Ist die entsprechende Anwendung des § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV nach alledem angesichts des sich (auch) aus dem Führen eines erlaubnisfreien Fahrzeugs im Zustand erheblicher Alkoholisierung resultierenden Gefahrenpotentials jedenfalls im Regelfall verhältnismäßig, bedarf die Frage, ob durch den umfassenden Verweis in § 3 Abs. 2 FeV auf die für Kraftfahrzeuge geltenden §§ 11 ff. FeV in anders gelagerten Fällen42 unangemessene Anforderungen an die (Feststellung der) Eignung zum Führen eines nicht erlaubnispflichtigen Fahrzeugs gestellt werden, keiner Vertiefung. Nichts anderes gilt für die Frage, ob solchen Bedenken ggf. im Rahmen der „entsprechenden“ Anwendung der in Bezug genommenen Vorschriften – etwa dadurch, dass die ebenfalls entsprechend heranzuziehende (§ 11 Abs. 1 Satz 2 FeV) Anlage 4 FeV nach Vorbemerkung 3 Satz 1 nur „für den Regelfall“ gilt – Rechnung getragen werden könnte.

3. Die streitgegenständliche Verfügung stellt sich auf Grundlage des § 3 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 i.V.m. § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c), § 11 Abs. 8 FeV im Fall des Klägers als rechtmäßig dar.

Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung ist aufgrund der Natur der Untersagung als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.43 Dabei ist, nachdem der Beklagte die Untersagung auf § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV gestützt hat, zu beachten, dass – soweit es für die Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung darauf ankommt, ob die vorausgegangene Aufforderung zur Beibringung eines Fahreignungsgutachtens zu Recht erfolgt ist – auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt ihres Ergehens abzustellen ist.44

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass sich die mit Strafbefehl des Amtsgerichts pp. vom 27. April 2020 abgeurteilte Tat vom 12. Juli 2019 – die wegen der dort angeordneten Sperre für die Erteilung einer Fahrerlaubnis (§ 69a Abs. 1 Satz 3 StGB) zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats45 verwertbar ist, § 29 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 lit. a), Abs. 7 StVG – als hinreichende Anlasstat im Sinne des § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV darstellt, und dass die Gutachtenanforderung vom 17. August 2020 ihrerseits keinen rechtlichen Bedenken begegnet, insbesondere die zu begutachtende Eignungsproblematik hinreichend klar beschreibt (§ 11 Abs. 6 FeV). Einwendungen hiergegen bringt die Berufung nicht vor. Dass die Frist, die dem Kläger zur Beibringung des Gutachtens gesetzt wurde (15. September 2020), knapp aber noch ausreichend bemessen war, hat der Senat mit Beschluss vom 3. Mai 2021 – 1 B 30/21 – ausgeführt.

Bedenken an der Rechtmäßigkeit der Gutachtenanordnung ergeben sich entgegen der Ansicht der Berufung auch nicht daraus, dass sich die Gutachtenfrage auf die Eignung zum Führen sämtlicher erlaubnisfreier Fahrzeuge bezieht, während die anlassgebende Tat mit einem erlaubnisfreien Kraftfahrzeug (Mofa) begangen wurde.

Der Kläger macht hierzu im Kern geltend, es sei unverhältnismäßig, dass er seine Fahreignung auch im Hinblick auf erlaubnisfreie Fahrzeuge, die keine Kraftfahrzeuge seien, habe begutachten lassen sollen. Ein Mofa stelle schon wegen der größeren Geschwindigkeit eine deutlich größere Gefahrenquelle dar als etwa ein Fahrrad.

Dieser Einwand verfängt nicht.

Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass die Trunkenheitsfahrt auf einem Fahrrad mit einer Blutalkoholkonzentration von mindestens 1,6 ‰ zugleich Zweifel an der Kraftfahreignung des Betroffenen zu wecken imstande ist. Es sei „häufig“ der Schluss gerechtfertigt, dass der Betreffende auch künftig, und zwar auch mit einem Kraftfahrzeug, betrunken am Straßenverkehr teilnehmen könne. Denn nach dem Stand der Alkoholforschung weise eine Blutalkoholkonzentration ab 1,6 ‰ auf deutlich normabweichende Trinkgewohnheiten und eine ungewöhnliche Giftfestigkeit hin. Dass mit einer solchen Alkoholgewöhnung ein erhöhtes Gefahrpotential einhergehe, bestätigten die Begutachtungs-Leitlinien zur Kraftfahreignung, die als Niederschlag sachverständiger Erfahrung von Gewicht seien. Unter Nr. 3.11 heiße es dort, dass bei Kraftfahrern, die mit Werten von mehr als 1,5 ‰ aufgefallen seien, in der Regel ein Alkoholproblem vorliege, das nicht zuletzt wegen der Unfähigkeit, die eigene Alkoholisierung und das daraus folgende Verkehrsrisiko realistisch einzuschätzen, die Gefahr weiterer Alkoholauffälligkeit im Straßenverkehr in sich berge.46

Die gewissermaßen umgekehrte Frage, ob eine Alkoholfahrt mit einem Kraftfahrzeug Eignungszweifel in Bezug auf nicht motorisierte fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge aufwerfen kann, soll nach obergerichtlicher Rechtsprechung47 und Kommentarliteratur48 nur dann aufgeworfen sein, wenn die Gesamtumstände zu der begründeten Annahme Anlass geben, es bestehe auch im Hinblick auf fahrerlaubnisfreie Fahrzeuge die Gefahr des Alkoholmissbrauchs. Nur dann berücksichtige die Gutachtenanforderung hinreichend das Spannungsverhältnis zwischen dem Interesse an der Sicherheit des Straßenverkehrs einerseits und dem Interesse des Betroffenen andererseits, von eingriffsintensiven Gefahrerforschungseingriffen verschont zu bleiben.

Fallbezogen besteht indes die Besonderheit, dass der Kläger am 12. Juli 2019 in erheblich alkoholisiertem Zustand gerade auf einem erlaubnisfreien Fahrzeug (Mofa) angetroffen wurde. Das Straßenverkehrsrecht unterscheidet mit Blick auf die Zulassung zum Verkehr auf öffentlichen Straßen nur zwischen erlaubnispflichtigen und erlaubnisfreien Fahrzeugen, wobei die zuletzt genannte Kategorie neben nicht-motorisierten Fahrzeugen auch bestimmte Arten von Kraftfahrzeugen umfasst, etwa Mofas (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 FeV).

Diese Zweiteilung aufgreifend hat der Beklagte mit Schreiben vom 17. August 2020 angeordnet, der Kläger möge sich einer Begutachtung dahingehend unterziehen, ob als Folge eines unkontrollierten Alkoholkonsums Beeinträchtigungen gegeben seien, die das sichere Führen eines fahrerlaubnisfreien Fahrzeugs infrage stellen. Dagegen ist nichts zu erinnern. Denn die Anlasstat wurde mit einem erlaubnisfreien Fahrzeug begangen, so dass sich die Annahme, es bestehe im Hinblick auf diese Fahrzeuggattung die Gefahr des Alkoholmissbrauchs, bereits manifestiert hat. Zudem bestanden im Zeitpunkt der Gutachtenanordnung keine Anhaltspunkte dafür, dass im Einzelfall aus Verhältnismäßigkeitserwägungen eine weitere Differenzierung zwischen erlaubnisfreien Kraftfahrzeugen einerseits und erlaubnisfreien muskelbetriebenen Fahrzeugen andererseits angezeigt gewesen wäre und insbesondere Fahrräder von der Begutachtung hätten ausgenommen werden müssen. Zwar ist nicht aktenkundig, dass der Kläger bereits am Lenker eines Fahrrads im Straßenverkehr (alkohol-)auffällig geworden wäre. Dafür, dass hinreichende Anhaltspunkte dafür bestanden, dass er unfähig ist, die eigene Alkoholisierung und das daraus folgende Verkehrsrisiko auch als Führer anderer (als Mofas) erlaubnisfreier Fahrzeuge realistisch einzuschätzen, spricht indes, dass nach der zitierten Passage der Begutachtungs-Leitlinien die bei der Anlasstat festgestellte Blutalkoholkonzentration (1,83 ‰) auf deutlich normabweichende Trinkgewohnheiten hinweist, die die Gefahr weiterer Alkoholauffälligkeit im Straßenverkehr in sich birgt. Diese Gefahr hatte sich zum Zeitpunkt der Gutachtenanordnung bereits mehrfach realisiert, da der Kläger seit 2013 dreimal (28.11.2013, 24.9.2017, 12.7.2019) als Kraftfahrer mit durchgehend über der Schwelle des § 13 Satz 1 Nr. 2 lit. c) FeV liegenden BAK-Werten auffällig geworden war, wobei die letzte Tat sich – wie erwähnt – gerade dadurch ausgezeichnet hat, dass nach Entziehung der Fahrerlaubnis im Jahr 2014 ein erlaubnisfreies Fahrzeug genutzt wurde. Angesichts der Zahl dieser Vorfälle und der darin zu Tage tretenden Unfähigkeit oder mangelnden Bereitschaft des Klägers, in übermäßig alkoholisiertem Zustand von der Teilnahme am Straßenverkehr abzusehen, war die Gutachtenfrage nicht unverhältnismäßig. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass sich der Kläger in der Folge darauf beschränkt hat, die Untersagungsverfügung nur hinsichtlich des Führens erlaubnisfreier Fahrzeuge ohne Hilfsantrieb einer gerichtlichen Kontrolle zuzuführen.

Die Beantwortung der Frage, ob die anlassgebende Trunkenheitsfahrt mit einem Mofa Ausdruck eines Kontrollverlustes war, der genauso gut zu einer Verkehrsteilnahme mit sonstigen erlaubnisfreien Fahrzeugen, etwa einem Fahrrad, führen kann, setzt medizinisches und psychologisches Fachwissen voraus und muss letztlich durch eine medizinisch-psychologische Begutachtung geklärt werden. In diesem Rahmen wird der Einlassung des Klägers in der mündlichen Verhandlung – die Alkoholfahrten seien darauf zurückzuführen, dass er sich nach dem Tod seines Vaters und einer Trennung in einer schwierigen Lebensphase befunden habe; er habe diese Phase überwunden und sei seit neun Jahren in ungekündigter Anstellung; die Vorfälle seien ihm „definitiv eine Lehre“ gewesen – gebührender Raum zu geben sein.

Anlass zu der Annahme, der Kläger habe seine Fahreignung zum Zeitpunkt der Entscheidung des Senats im Sinne einer gefestigten Änderung des Trinkverhaltens (§ 3 Abs. 1 i.V.m. § 11 Abs. 1, Nr. 8.2 Anl. 4 FeV entspr.) zurückerlangt, geben diese Ausführungen demgegenüber schon deswegen nicht, weil der Kläger am 13. Dezember 2021 erneut ein erlaubnispflichtiges Fahrzeug (Motorroller) im Straßenverkehr im Zustand erheblicher Alkoholisierung (BAK von 1,66 ‰) führte.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

5. Die Revision wird zugelassen wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage, ob § 3 FeV auf einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage fußt und seinerseits eine hinreichend bestimmte und verhältnismäßige Rechtsgrundlage darstellt.

Beschluss

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt (§§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 46.14 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Fußnoten

1)
VG des Saarlandes, Beschl. v. 13.1.2021 – 5 L 3/21 –
2)
Polizeibericht v. 4.1.2022, Bl. 282 ff. d. Fahrerlaubnisakte; Einlassung v. 17.1.2022, Bl. 289 d. Fahrerlaubnisakte
3)
Widerspruchsbescheid v. 28.12.2021, zugestellt am 30.12.2021
4)
St. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 12.3.1985 – 7 C 26/83 – Rn. 16, juris sowie Urt. v. 17.11.2016 – 3 C 20/15 – juris
5)
in der bis zum 27.7.2021 gültigen Fassung v. 5.3.2003 (BGBl. I S. 310)
6)
durch G v. 12.7.2021 (BGBl. I S. 3091)
7)
vgl. BVerwG, Urt. v. 23.11.2005 – 8 C 14/04 – Rn. 12, juris und Urt. v. 3.12.2020 – 4 C 6/18 – Rn. 47, 50, juris; Bayerischer VGH, Urt. v. 17.4.2023 – 11 BV 22/1234 – Rn. 21 m.w.N., juris
8)
siehe hierzu den mit Schreiben v. 1.4.2025 zurückgezogenen Entwurf einer Änderungsverordnung v. 23.5.2024, BR-Drs. 253/24 v. 23.5.2024
9)
BVerfG, Urt. v. 19.9.2018 – 2 BvF 1/15 – Rn. 201 ff., juris
10)
BVerfG, Beschl. v. 18.7.2005 – 2 BvF 2/01 – Rn. 276, juris
11)
ebenso: OVG Niedersachsen, Beschl. v. 1.4.2008 – 12 ME 35/08 – Rn. 6, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 23.4.2015 – 16 E 208/15 – Rn. 6, juris; VG Köln, Urt. v. 24.7.2024 – 23 K 6615/23 – Rn. 24 ff., juris; VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 16.11.2023 – 7 L 1617/23 – Rn. 22 ff., juris; offenlassend: Bayerischer VGH, Urt. v. 17.4.2023 – 11 BV 22/1234 – Rn. 42, juris
12)
Unterrichtung durch die Bundesregierung v. 2.4.2025 zu BR-Drs. 253/24
13)
BR-Drs. 253/24 v. 23.5.2024, S. 54
14)
vgl. OVG Niedersachsen, Beschl. v. 1.4.2008 – 12 ME 35/08 – Rn. 6, juris; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 23.4.2015 – 16 E 208/15 – Rn. 6, juris
15)
vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.6.2013 – 3 B 102/12 – Rn. 7, juris; siehe bereits OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 8.6.2011 – 10 B 10415/11 – Rn. 5, juris, wonach ein Führer eines fahrerlaubnisfreien Fahrzeugs wegen „Alkoholmissbrauchs“ im Sinne der Fahrerlaubnis-Verordnung zum Führen fahrerlaubnisfreier Fahrzeuge ungeeignet ist, wenn er nicht in der Lage ist, das Führen dieses Fahrzeugs und einen die Fahrsicherheit beeinträchtigenden Alkoholkonsum hinreichend sicher zu trennen
16)
BGBl. I S. 747
17)
i.d.F. v. 22.4.1997
18)
Art. 1 § 78 der Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr und zur Änderung straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften v. 18.8.1998, BGBl. I S. 2214
19)
BR-Drs. 443/98 v. 7.5.1998, S. 237
20)
ausdrücklich: Dauer in Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 47. Aufl. 2023, FeV § 3 Rn. 11 mit der – zutreffenden – Einschränkung, dass für die Anwendung von § 3 FeV nur solche Mängel relevant sind, die sich auf das Führen von nicht fahrerlaubnispflichtigen Fahrzeugen oder Tieren beziehen; aus der Rechtsprechung etwa: OVG Niedersachsen, Beschl. v. 2.2.2012 – 12 ME 274/11 – Rn. 5, juris; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 8.6.2011 – 10 B 10415/11 – Rn. 5, juris
21)
so Bayerischer VGH, Urt. v. 17.4.2023 – 11 BV 22/1234 – Rn. 33, juris; siehe auch OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 20.3.2024 – 10 A 10971/23 – Rn. 41 ff., juris
22)
i.d.F. d. Bek. v. 8.9.1988, BGBl. I S. 1793; aufgeh. durch VO v. 18.8.1998, BGBl. I S. 2214
23)
i.d.F. v. 18.8.1998
24)
BR-Drs. 443/98 v. 7.5.1998, S. 237
25)
VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 23.9.2021 – 7 L 901/21 – Rn. 53, juris
26)
BT-Drs. 13/614 v. 7.2.1997, S. 71
27)
BVerwG, Urt. v. 4.12.2020 – 3 C 5/20 – Rn. 11, juris
28)
so VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 23.9.2021 – 7 L 901/21 – Rn. 60 ff., juris; ebenso: VG Köln, Urt. v. 24.7.2024 – 23 K 6615/23 – Rn. 97, juris; VG Augsburg, Urteil v. 21.02.2022 – Au 7 K 21.2287 – n.v.
29)
BVerwG, Urt. v. 9.5.2012 – 6 C 3/11 – Rn. 51, juris
30)
offenlassend: BVerwG, Urt. v. 4.12.2020 – 3 C 5/20 – Rn. 14, juris
31)
siehe nunmehr § 6 StVG i.d.F.v. 12.7.2021, BGBl. I S. 3091
32)
ebenso: OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 20.3.2024 – 10 A 10971/23 – juris, sowie OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 5.12.2024 – 16 B 175/23 – juris; offenlassend: BVerwG, Urt. v. 4.12.2020 – 3 C 5.20 – Rn. 32 ff., juris; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 27.1.2025 – 4 MB 6/24 – juris und Sächsisches OVG, Beschl. v. 22.5.2024 – 6 B 51/24 – Rn. 4, juris
33)
ebenso: OVG Niedersachsen, Beschl. v. 23.8.2023 – 12 ME 93/23 – juris
34)
BVerwG, Beschl. v. 20.6.2013 – 3 B 102/12 – Rn. 6, juris
35)
BVerwG, Urt. v. 21.5.2008 – 3 C 32/07 – Rn. 10, juris und Urt. v. 4. 12. 2020 – 3 C 5/20 – Rn. 19, juris
36)
BVerwG, Beschl. v. 20.6.2013 – 3 B 102/12 – Rn. 5 f. juris
37)
wobei die „besonderen Fortbewegungsmittel“ des § 24 Abs. 1 Satz 1 StVO ausgenommen sind, BVerwG, Beschl. v. 20.6.2013 – 3 B 102/12 – Rn. 9, juris
38)
so etwa auch OVG Niedersachsen, Beschl. v. 23.8.2023 – 12 ME 93/23 – Rn. 10, juris; VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 23.9.2021 – 7 L 901/21 – Rn. 55 ff., juris
39)
siehe zur statistischen Häufigkeit von mit Elektrokleinstfahrzeugen und Fährrädern verursachten Verkehrsunfällen mit Personenschaden wegen alkoholbedingter Beeinträchtigung der Verkehrstüchtigkeit: OVG Niedersachsen, Beschl. v. 23.8.2023 – 12 ME 93/23 – juris
40)
BVerwG, Beschl. v. 20.6.2013 – 3 B 102/12 – Rn. 7, juris
41)
BR-Drs. 253/24 mit ergänzender Unterrichtung durch die Bundesregierung v. 2.4.2025
42)
Anlass der Gutachtenanordnung war im Falle der Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17.4.2023 – 11 BV 22/1234 – ein wiederholter Verkehrsverstoß i.S.v. § 13 Satz 2 Nr. 2 lit. b) FeV; dem Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 20.3.2024 – 10 A 10971/23 – liegt eine Drogenproblematik zugrunde
43)
BVerwG, Urt. v. 4.12.2020 – 3 C 5/20 – Rn. 11, juris
44)
vgl. BVerwG, Urt. v. 17.11.2016 – 3 C 20/15 – Rn. 14, juris; Bayerischer VGH, Urt. v. 17.4.2023 – 11 BV 22.1234 – Rn. 26, juris
45)
siehe hierzu BVerwG, Urt. V. 4.12.2020 – 3 C 5/20 – Rn. 9, 14, juris, wonach die Annahme fehlender Eignung nicht gemäß § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV auf die Weigerung, ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen, gestützt werden darf, wenn die Anlasstat zwar zum Zeitpunkt der Gutachtenanordnung noch verwertbar war, zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung jedoch einem Verwertungsverbot unterliegt
46)
BVerwG, Urt. v. 21.5.2008 – 3 C 32/07 – Rn. 10, 15 ff., 20, juris
47)
OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 8.6.2011 – 10 B 10415/11 – Rn. 8, 6, juris, dort zu einem Fall, in dem der Betroffene noch nicht als Fahrer eines erlaubnisfreien Fahrzeugs auffällig geworden war
48)
Koehl in Hentschel/König, Straßenverkehrsrecht, 48. Aufl. 2025, § 3 FeV Rn. 15

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